Administração Pública

1 - Administração: Em sentido amplo, o vocábulo ADMINISTRAR traduz a idéia de uma atividade, um trabalho de cuidar, gerir, tratar de certos interesses, direitos, bens, segundo regras previamente estabelecidas. Nesse sentido, podemos inferir que em termos primários ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA pode se referir às atividades de cuidado, esmero, gerência dos interesses públicos pertencentes à coletividade. Entretanto, devemos buscar um conceito mais preciso de Administração Pública, para os nossos estudos.

2 - Administração Pública – Conceito: A Administração Pública em sentido formal, subjetivo ou orgânico compõe-se do conjunto de órgãos, agentes e pessoas jurídicas (entidades) tendentes à realização das atividades administrativas. Em sentido formal, subjetivo ou orgânico, Administração Pública é toda a máquina destinada à atividade administrativa do Estado.

Embora a função administrativa seja predominantemente do Executivo, vimos que os Poderes Legislativo e Judiciário também exercem a função administrativa. Logo, os órgãos do Poderes Legislativo e Judiciário e seus agentes, quando no exercício de atividades administrativas, compõem o conceito de Administração Pública em sentido subjetivo, formal ou orgânico.

Observe que no sentido formal, orgânico ou subjetivo, a referência à Administração Pública leva em conta as pessoas, órgãos e agentes, ou seja, o sentido que se pretende dar é o de unidades administrativas e pessoas. Note também que a expressão Administração Pública é grafada com iniciais maiúsculas

A administração pública em sentido material, objetivo ou funcional corresponde às funções e atividades administrativas a serem exercidas pelos órgãos, entidades e agentes públicos.

Nesse sentido material, toda a atividade da administração pública está relacionada ao desempenho de suas funções legalmente previstas, tendo em vista o bem-estar da coletividade. Tais funções são exercidas por meio de: Fomento, Polícia Administrativa, Serviço Público e Intervenção Administrativa.

Note que no sentido material, objetivo ou funcional, a referência à administração pública leva em consideração a atividade de caráter administrativo. Note, também, que a expressão administração pública no sentido material é grafada com iniciais minúsculas.

Alguns autores falam em administração pública em sentido operacional, para se referir à realização perene da atividade administrativa por meio dos órgãos, entidades e agentes públicos.

3 - Das atividades que compõe a administração pública em sentido material, objetivo ou funcional: A atividade administrativa propriamente dita, ou seja, o conceito de Administração Pública em sentido objetivo, material ou funcional abrange quatro atividades, a saber: FOMENTO, POLÍCIA ADMINISTRATIVA, SERVIÇO PÚBLICO e a INTERVENÇÃO.

FOMENTO: É todo o conjunto de atividades administrativas de incentivo à iniciativa privada. Vale lembrar que por força do disposto nos arts. 170 e 173 da CF/88, o Estado brasileiro está impedido de exercer a atividade econômica, como regra, restando a alternativa aos casos em que haja relevante interesse coletivo e riscos para a segurança nacional. Em relação à atividade econômica, resta ao Estado, a teor do disposto no art. 174, a fiscalização, normatização, regulação e o FOMENTO, que se realiza pelos seguintes meios:
• Subvenções – que são auxílios financeiros por conta de orçamentos públicos;
• Financiamentos – por condições especiais para realização de empreendimentos que proporcionem incremento da atividade econômica;
• Favores ou Incentivos Fiscais – que estimulem atividades econômicas;

POLÍCIA ADMINISTRATIVA: É o conjunto de atividades administrativas que tenham por objeto a proteção do interesse da coletividade, mediante limitações administrativas a certos direitos individuais, uso de bens e exercício de atividades.

INTERVENÇÃO: É o conjunto de intervenções nas atividades privadas de caráter econômico, por meio de normatização, regulação e fiscalização, ou ainda, a ação direta do Estado na atividade econômica, nos limites do art. 173 da CF/88, por meio das empresas estatais.

SERVIÇO PÚBLICO: É todo o conjunto de atividades que o Estado realiza direta ou indiretamente, tendo por finalidade a satisfação dos interesses ou mesmo comodidades da coletividade, sob regime de direito público. Os serviços considerados públicos devem ser prestados diretamente pelo Estado ou indiretamente por meio de terceiros, por meio de concessão ou permissão, sempre precedidos de licitação (art. 175 CF/88). A Constituição Federal enumera no art. 21, os serviços de competência da União; no art. 30, a competência dos Municípios e no art. 25, a competência residual dos Estados, cabendo ao Distrito Federal (art. 32) a competência dos Estados e dos Municípios (Exemplos de serviços públicos são: União: Energia elétrica, telecomunicações, serviço postal, defesa nacional, radiodifusão, navegação aérea, transporte de passageiros interestadual, transporte ferroviário, serviços de portos marítimos, fluviais e lacustres; Estados: Gás, segurança pública; Municípios: transporte urbano).


4 - REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:

A questão que se coloca, com o tema REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, é saber a qual conjunto de leis, normas e princípios, está sujeita a atividade administrativa do Estado. Em primeiro lugar impõe-se a idéia do que vem a ser Regime Jurídico. A expressão comporta diversos significados. Um dos sentidos da expressão Regime Jurídico de um determinado instituto ou tema, é o conjunto sistematizado de regras, fundamentos teóricos e princípios que lhe dão unidade, identificando-o com o Direito Público ou com o Direito Privado.

A Administração Pública pode se sujeitar ao regime jurídico de direito público ou ao regime jurídico de direito privado, sendo que a opção por um ou outro regime será feita pela Constituição Federal ou pela Lei. É importante ressaltar que a Administração Pública está sujeita, em regra, ao regime jurídico público, que denominaremos, doravante, de Regime Jurídico-Administrativo, sendo sua sujeição ao Regime Jurídico Privado exceções com previsão legal específica.

4.1 Regime Jurídico de Direito Privado na Administração Pública: Di Pietro afirma que a opção por um outro Regime é feita por Lei (em sentido lato), exemplificando com o disposto no art. 173, § 1º da CF/88, prevendo que a Lei disporá sobre o regime jurídico das empresas públicas e das sociedades de economia mista e suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, tratando de sua sujeição ao regime próprio das empresas privadas, quanto a obrigações trabalhistas, fiscais e tributárias. Ainda como exemplo, podemos lembrar a adoção do Regime Jurídico de Direito Privado – CLT – para empregados públicos, com o fim do Regime Jurídico Único, fato que se deu com a alteração do art. 39 da CF/88, pela EC 19/98, e com a edição da Lei n. 9.962/00.

É bem verdade que a mesma autora lembra que a Administração jamais se submeterá integralmente ao Regime Jurídico Privado, pois, mesmo onde houver a incidência das normas privadas sobre a atividade administrativa, ainda haverá alguns privilégios especiais próprios do Regime Público, como por exemplo a prescrição qüinqüenal, processo especial de execução, impenhorabilidade dos bens etc.

4.2 Regime Jurídico-Administrativo: No exercício da atividade administrativa, a Administração Pública, em regra, agirá sob um conjunto de regras e princípios jurídicos específicos, que denominamos Direito Administrativo. Quando a Administração Pública age sob esse regime jurídico específico, distinto do direito comum (aplicável às pessoas de direito privado), dizemos que ela está sob o Regime Jurídico-Administrativo.

Vale lembrar que a adoção deste ou daquele regime será sempre por imposição de Lei, não se podendo permitir que o Administrador, em sua própria liberdade, faça a opção por quais dos regimes conduzirá sua atuação administrativa.

Celso Antônio afirma que o Regime Jurídico-Administrativo “define com precisão o conjunto de características, princípios e traços que marcam o Direito Administrativo, criando a partir daí uma posição de privilégio para a Administração em detrimento do particular”. Isto é, agir sob as regras do Direito Administrativo é agir sob um regime jurídico especial – Regime Jurídico-Administrativo.

A importância de entendermos a ação sob o Regime Jurídico-Privado e sob o Regime Jurídico-Administrativo é que naquele, a Administração Pública age, em regra, no mesmo nível do particular em termos de direitos e deveres; ao passo que sob o Regime Jurídico-Administrativo, há uma posição de privilégio para a Administração. Esse é o ponto fundamental do regime jurídico administrativo.Tal regime está fundado em dois postulados básicos: prerrogativas ou supremacia da Administração e a sujeição do particular, que se estribam nos princípios seguintes:

a) Supremacia do interesse público sobre o particular;
b) Indisponibilidade do interesse público.

A aplicação do princípio da Supremacia do interesse público sobre o particular justifica toda a série de privilégios e prerrogativas que a Administração Pública tem sobre o particular na sua atividade administrativa, bem como justifica a sujeição do particular a tais prerrogativas. Dentre outros contundentes exemplos, temos a unilateralidade do ato administrativo, a sua imperatividade e auto-executoriedade etc.

A indisponibilidade do interesse público conduz o Administrador a uma ação diligente, eficiente no trato dos direitos, privilégios, interesses e bens públicos que lhe são confiados, lembrando-o, diuturnamente, que não está lidando com interesses privados, disponíveis em certos casos, mas interesses da coletividade, portanto, indisponíveis por sua própria natureza.

5 - ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Sob o tema organização da Administração Pública, estudaremos o modo de organização e atuação do Estado no exercício da atividade administrativa. Duas são as formas básicas de organização e atuação do Estado, denominadas pela doutrina de Administração Direta e Administração Indireta.

A organização administrativa brasileira – Poder Executivo Federal – está definida a partir de regras e princípios constitucionais (art. 37/41) e na Lei n.º 10.683 de 28/05/2003. Não podemos esquecer o Decreto-Lei n.º 200/67, alterado pelo Decreto-Lei n.º 900/69, que concebeu a atual feição administrativa brasileira . O Decreto Lei n.º 200/67 classificou a Administração Pública em:

 Administração Pública Direta: constitui os serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios;
 Administração Pública Indireta: constitui-se das seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações e associações públicas (Lei n.º 11.107/05).

Não obstante o Decreto-Lei n.º 200/67 referir-se a Presidência da República e Ministérios, segundo se depreende da Constituição Federal, esse modelo de organização é o mesmo para Estados, Distrito Federal e Municípios.

6 - Administração Pública Direta: Em sentido subjetivo, é o conjunto de órgãos que integram as pessoas federativas, ou seja, as pessoas que integram a Federação – União, Estados, Distrito Federal e Municípios, aos quais foi atribuída a competência para o exercício, de forma direta, pessoal e centralizada, das atividades administrativas.

Em sentido objetivo, é o exercício da atividade administrativa (da realização dos fins do Estado) de forma direta, pessoal e centralizada pelo próprio Estado, atuando por meio de órgãos públicos, entes despersonalizados, criados como meras unidades administrativas do Estado.

6.1 Órgão Público: A compreensão correta do conceito de órgão público é fundamental para o entendimento da Administração Pública Direta. Para Meirelles , entende-se por órgão o “centro de competência instituído para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem”. Portanto, os órgãos públicos constituem-se em meras unidades administrativas ou centros especializados em atividades estatais de caráter administrativo, a serem desempenhadas por seus agentes, sendo a atuação desses imputada à pessoa jurídica que criou o órgão, uma vez que os órgãos não são pessoas jurídicas, não tendo, portanto, direitos e deveres.

A conseqüência prática desse entendimento é a ausência de personalidade jurídica do órgão, ou seja, a impossibilidade de o órgão público ser titular de direitos e deveres. Ora, o exercício de direitos e deveres é atributo próprio de pessoa e não de órgãos, que são partes integrantes de uma pessoa.

Desse modo, caso uma pessoa venha a ser atropelada por um veículo do Ministério da Fazenda – MF, a eventual responsabilidade pela indenização da vítima será da União, pessoa que criou o órgão Ministério da Fazenda e a quem será imputada a ação dos agentes públicos em exercício naquele Ministério. Não se pode conceber a responsabilidade do Ministério da Fazenda, pois trata-se de órgão público, não tem personalidade e, portanto, não pode exercer direitos e/ou deveres.

6.2 Características dos Órgãos Públicos: Os órgãos públicos como centros de competência estabelecidos para o desempenho de atividades do Estado, que age por meio do órgão, possuem características, algumas comuns a todos os órgãos, outras comuns a certos órgãos:

a) Integram a estrutura de uma pessoa jurídica;
b) Não possuem personalidade jurídica, portanto, não são titulares de direito e obrigações;
c) São resultado da desconcentração administrativa;
d) Alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e financeira;
e) Alguns têm capacidade judiciária para defender em juízo suas prerrogativas;
f) São criados e extintos por lei.

6.3 Da capacidade judiciária de alguns órgãos públicos: Não obstante a ausência de personalidade jurídica dos órgãos públicos, a jurisprudência de diversos tribunais tem admitido, em casos excepcionais, que alguns órgãos públicos possam defender em juízo (em regra valendo-se de Mandado de Segurança) suas prerrogativas e atribuições quando invadidas por outro órgão. Trata-se de reconhecimento de capacidade judiciária. Mesmo nesses casos, não se trata de capacidade jurídica ou personalidade jurídica.

Tal situação poderia ser exemplificada da seguinte forma: Imagine que o Presidente do Senado Federal venha praticar um ato que seja da competência da Câmara dos Deputados, levando o Presidente da Câmara a provocar o autor do ato a retirá-lo do mundo jurídico, sem, no entanto, obter sucesso. Os Chefes dos dois órgãos – Câmara e Senado – não estão subordinados a ninguém e muito menos um ao outro. A possibilidade de solução no Judiciário encontraria como óbice o fato de ambos os órgãos serem da União e não poderíamos pensar em um litígio envolvendo União x União. A saída foi construir a tese da capacidade judiciária de órgãos públicos. Nesse caso, a Câmara poderia ajuizar uma ação judicial – mandado de segurança – contra ato do Presidente do Senado, onde teríamos um litígio envolvendo dois órgãos públicos, naturalmente despersonalizados.

6.4 Classificação dos Órgãos Públicos : A classificação adotada a seguir é comum a diversos autores nacionais. Os órgãos podem classificar-se quanto à POSIÇÃO ESTATAL, ESTRUTURA e ATUAÇÃO FUNCIONAL.

6.4.1 – Quanto à posição estatal:
a) Independentes: São os órgãos que têm sede constitucional e representam os poderes do Estado. Sujeitam-se apenas ao controle pelos demais poderes. Ex: Chefia do Executivo, Casas Legislativas e Tribunais de Contas.
b) Autônomos: São aqueles que se situam logo abaixo dos órgãos independentes, na cúpula da Administração Pública. Gozam de autonomia administrativa, financeira e técnica. Ex: Ministérios, Secretarias de Estados e Municípios, etc;
c) Superiores: São os órgãos de direção e comando. Entretanto, estão sujeitos à subordinação e controle de uma chefia e não têm autonomia administrativa e financeira. Ex: Departamentos e Secretarias de um Ministério, Departamentos e Subsecretarias de uma Secretaria Estadual ou Municipal;
d) Subalternos: São os que se acham subordinados aos órgãos superiores e constituem em unidades de execução de atividades administrativas. Ex: Divisões, Seções, Serviços, Gerências, etc.

6.4.2 – Quanto à Estrutura
a) Simples ou Unitários: Constituídos por um único centro de atribuições sem subdivisões internas.
b) Compostos: Órgãos constituídos por vários outros órgãos, como acontece com Ministérios e Secretarias, que possuem várias subdivisões em órgãos menores até chegar-se aos órgãos unitários que não possuem mais divisões.

6.4.3 – Quanto à Composição
a) Singulares: São órgãos integrados por um único agente público. Ex: Presidência da República;
b) Compostos ou colegiados: São órgãos integrados por vários agentes públicos, sendo suas decisões tomadas em conjunto. Ex: Câmara dos Deputados, Conselho de Contribuintes do Ministério da Fazenda.

6.5 – Teorias das Relações do Estado com os Agentes Públicos: O Estado, pessoa jurídica de direito público, atua e manifesta sua vontade por meio de seus agentes públicos, pessoas físicas. Acerca do tema diversas teorias surgiram para explicar a relação do Estado por meio de seus agentes .

6.5.1 Teoria do Mandato: O agente público é mandatário do Estado. Não foi aceita, pois o Estado não tem vontade própria para outorgar mandato.

6.5.2 Teoria do Representação: O agente público é representante do Estado por força de Lei. Não foi aceita, pois se o Estado depende de um representante, fica ele equiparado ao incapaz.

6.5.3 Teoria do Órgão: A pessoa jurídica manifesta sua vontade por meio de órgãos, de tal modo que quando os agentes públicos agem, tal atuação é imputada ao Estado.









7. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA


Administração Pública Indireta é composta, segundo o Decreto-Lei n.º 200/67, pelas pessoas jurídicas criadas por Lei para desempenhar, descentralizada e indiretamente, as atividades administrativas do Estado.

7.1 Conceito de Administração Pública Indireta: É o conjunto de pessoas (entidades ) Administrativas vinculadas à respectiva administração direta, tendo como objetivo desempenhar atividades administrativas de forma descentralizada . Ou ainda, é o exercício da atividade administrativa de forma indireta ou descentralizada por meio de pessoas jurídicas que o Estado cria com essa finalidade .

O objetivo da Administração Indireta é a execução de atividades estatais de forma descentralizada ou indireta, quando o Estado não pretender exercê-las pessoalmente por meio de seus órgãos públicos. Com efeito, ao exercer pessoalmente as atividades administrativas, o Estado pratica a Administração Direta ou Centralizada. Todavia quando pretende não exercer pessoalmente algumas atividades, e assim, cria pessoas jurídicas especificamente para esse fim, surge a Administração Indireta. Quando e em quais atividades a Administração Indireta exercerá, é um critério exclusivamente do Estado, puro juízo de conveniência e oportunidade.

7.2 – Idéia Central: A idéia central de Administração Indireta é o exercício de certas atividades, não mais pelo Estado, diretamente e de forma centralizada, mas indiretamente ou descentralizadamente, por meio de entidades a ele vinculadas. Ou seja, o Estado deixa de exercer certa atividade e cria uma pessoa para exercê-la. Portanto, a ação do Estado passa a ser indireta ou descentralizada.

Diz-se Indireta pelo fato de o Estado não mais exercer pessoalmente aquela atividade, isto é, entre o Estado e a sociedade existirá uma pessoa interposta (entidade da Administração Pública Indireta). Diz-se Descentralizada em virtude de o Estado haver outorgado por Lei o exercício daquela atividade à pessoa jurídica por ele criada; Ou seja, o Estado retirou do centro não só a execução da atividade, transferindo para outra pessoa, como também a própria atividade que agora passa a ser da competência da entidade criada.

7.3 Desconcentração x Descentralização: Desconcentração e descentralização referem-se a técnicas administrativas diversas, isto é, a modos diferentes de exercício da Administração e estão intimamente ligadas aos conceitos de Administração Pública direta e indireta, sendo de fundamental utilidade conhecer esses conceitos, para fins de concursos públicos.

7.4 Desconcentração: Denomina-se DESCONCENTRAÇÃO a técnica administrativa de distribuição interna de competências dentro de uma mesma pessoa jurídica. Na desconcentração, uma pessoa jurídica distribui sua competência a órgãos (despersonalizados) diversos, buscando eficiência e racionalização de seus serviços, dentro de uma relação de coordenação e hierarquia. Nesse caso, o que se vê é tão-somente a retirada da atividade do centro decisório para os órgãos periféricos, mas a titularidade e o comando central continuam com a pessoa jurídica central. Daí a expressão DESCONCENTRAR como sinônimo de retirar do centro (retirar somente o exercício da atividade).

A desconcentração, como se vê, pressupõe a existência de uma única pessoa, que distribuiu suas atribuições por vários órgãos a ela subordinados e por ela coordenados, tendo em vista o exercício de uma atividade centralizada, em suas decisões e titularidade, mas desconcentrada em seu exercício. Exemplo: No âmbito da fiscalização e arrecadação de tributos de competência da União, temos a Secretaria da Receita Federal com sede em Brasília como o órgão da Administração Direta, por meio do qual a União exerce tais atividades. Todavia devemos lembrar que essa atividade (tributação) é exercida em todo o território nacional, logo, como resolver o problema de pessoas do Rio Grande do Sul junto à Receita Federal se ela tem sede em Brasília?

Para tornar possível a solução de tais problemas, houve a criação de outros órgãos subordinados à Secretaria da Receita Federal – as superintendências estaduais da Receita Federal em cada capital estadual. Assim, há em Porto Alegre a Superintendência da Receita Federal no Rio Grande do Sul, órgão subordinado à Secretaria da Receita Federal em Brasília. Nesse caso, a União age por meio da Receita Federal no Rio Grande do Sul, uma vez que desconcentrou a atividade de fiscalização, cobrança e fiscalização de tributos, retirando essa atividade do centro e exercendo-a de forma desconcentrada.

Este fenômeno é denominado de DESCONCENTRAÇÃO, pois o poder decisório ainda é da SRF em Brasília. A atividade, o exercício dos atos, é que foi retirado do centro, estando desconcentrado.

7.5 Descentralização: Em uma concepção ampla ou genérica, é a distribuição de competência de uma pessoa para outra pessoa, física ou jurídica, podendo decorrer da Constituição, da Lei, do contrato ou de simples ato administrativo. A descentralização pode se dar por critérios políticos e administrativos.
A descentralização política é verificada na organização do Estado Federal, cuja estrutura interna é composta por entidades diversas, todas dotadas de auto-organização, autolegislação e auto-administração, cujo exemplo é a República Federativa do Brasil, conforme art. 18 da CF/88.
Podemos falar, ainda, em descentralização administrativa, onde uma atividade administrativa é distribuída de uma pessoa para outra. A descentralização administrativa pode ser realizada sob três modos: a) descentralização territorial; b) descentralização por serviços; c) descentralização por colaboração.
Na descentralização territorial ou geográfica, uma porção territorial do Estado, separada geograficamente, é reconhecida por Lei como pessoa jurídica de direito público, com capacidade administrativa. A descentralização territorial é comum nos Estados unitários, como é o caso da França e da Itália. No Brasil, os territórios federais, quando existirem, serão exemplos de descentralização territorial ou geográfica.
Na descentralização por serviços, verificamos a criação pelo Estado de pessoas jurídicas dotadas de personalidade de direito público ou de direito privado, atribuindo-lhes a titularidade e a execução de atividades públicas. Observamos a descentralização por serviços na Administração Indireta, com a criação de autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista, segundo o Decreto-Lei n.º 200/67, e consórcios públicos, segundo a Lei n.º 11.107/05.
Por fim, temos a descentralização por colaboração. Nesse caso, o Estado transfere a uma pessoa jurídica ou a um consórcio de pessoas jurídicas, ou ainda a uma pessoa física, a prestação de um serviço público por meio de contrato ou ato administrativo. O Estado mantém a titularidade do serviço, repassando à concessionária, permissionária ou autorizatária apenas a titularidade da prestação do serviço.
No presente estudo nos interessa apenas a descentralização por serviços.
8 Entidades da Administração Indireta.

Ao descentralizar a Administração Pública, isto é, ao pretender criar entidades, pessoas distintas de si mesma, para outorgar-lhes o exercício da atividade estatal, a Administração Pública (União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios) poderá dispor de 4 (quatro) espécies distintas de entidades.

 Autarquias
 Fundações
 Empresas Públicas
 Sociedades de Economia Mista
 Associações Públicas

O Decreto-Lei n.º 200/67 que dispôs sobre a organização da administração federal, elencou originalmente as Autarquias, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista, posteriormente a Lei 7.596/87, incluiu as Fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público como entidades da Administração Indireta. Mais recentemente a Lei n. 11.107/05 tratou da criação de Associações Públicas.

I – Autarquia: Entidade (Pessoa Jurídica ou Pessoa Administrativa) integrante da Administração Indireta, criada pelo Estado, por meio de Lei específica, com personalidade jurídica de direito público, patrimônio e receita próprios, destinada à execução de atividades típicas da Administração Pública, de forma descentralizada.

A autarquia, pessoa jurídica de direito público, integra a Administração Indireta do Estado e é uma forma de descentralização de serviços públicos. Daí é possível afirmar que a AUTARQUIA É UM SERVIÇO PÚBLICO PERSONALIZADO. Ou seja, ao invés de o Estado exercer pessoalmente determinado serviço público, por razões de busca pela eficiência, celeridade e otimização da Administração Pública, prefere exercê-la indireta ou descentralizadamente, criando uma pessoa para agir em seu lugar.

Vale lembrar também que as autarquias, como as demais entidades integrantes da Administração Indireta não estão subordinadas à Administração direta, mas tão-somente vinculadas por meio do Ministério ou Secretaria Estadual ou Municipal. Sua relação com a Administração direta é de vinculação, isto é, a autarquia está vinculada a um órgão da Administração direta e sofre com isto um controle FINALÍSTICO ou TELEOLÓGICO que limita-se à verificação do cumprimento de suas finalidades. Diferentemente, portanto, dos órgãos da Administração direta, que são criados e organizados sob uma estrutura de Hierarquia e Subordinação.

Características das Autarquias

a) Personalidade Jurídica da Autarquia

Preliminarmente, impende salientar que a Lei n.º 9.784/99, em seu art. 2º, inciso II, define entidade como a “unidade de atuação dotada de personalidade jurídica”, isto é, capaz de exercer direitos e obrigações na ordem jurídica. A autarquia é uma entidade, portanto, uma pessoa jurídica. Assim, podemos defini-la como pessoa administrativa, visto que criada para o desempenho de atividade administrativa do Estado.

Como possui personalidade jurídica, a autarquia é titular de direitos e obrigações em seu próprio nome, não se confundindo com os direitos e deveres do Estado que a criou. Nesse sentido, a autarquia se difere radicalmente do órgão público, uma vez que esse é apenas a repartição interna das atividades de uma pessoa, ao passo que a autarquia é uma pessoa jurídica. Enquanto um órgão da Administração Federal é apenas parte da divisão das atribuições internas da União, a autarquia federal é uma pessoa jurídica distinta da União.

Quanto à natureza de sua personalidade devemos lembrar que a autarquia tem personalidade de direito público, o que significa que o conjunto de leis e princípios que rege e disciplina as atividades do Estado, é o mesmo conjunto que rege e disciplina as atividades das autarquias. Por conseqüência, as autarquias estão sujeitas às mesmas regras, bônus e ônus da pessoa jurídica de direito público que a criou (União, Estado-membro, Distrito Federal ou Município). Apresenta, portanto, os privilégios, prerrogativas e poderes próprios do regime jurídico de direito público.

b) Forma de Criação e Extinção

Segundo o art. 37, inciso XIX, da Constituição Federal, somente por lei específica poderão ser criadas autarquias, que nos termos do art. 61, § 1º, inciso II, “e” da CF/88, deverá ser de iniciativa do Presidente da República, regra que também se aplica aos Estados, Distrito Federal e Municípios.

As pessoas jurídicas de direito privado, segundo o art. 45 do Código Civil , tem existência legal após a inscrição do ato constitutivo no respectivo registro . A autarquia, em face de sua personalidade de direito público, não se submete a esta regra, visto que segundo o art. 37, inciso XIX, da CF/88, sua criação depende apenas de lei, isto é, a autarquia tem existência legal a partir da lei, não dependendo do ato de inscrição ou registro de qualquer ato para ter existência legal.

A lei deve ser de iniciativa do Chefe do Executivo, regra que, em face do princípio da simetria, se aplica também aos Estados, Distrito Federal e aos Municípios. A personalidade jurídica da autarquia surge então a partir da vigência da Lei que a criou.

O adjetivo “específica” não está a definir uma espécie de lei. Refere-se, na verdade, ao fato de que a lei que criar uma autarquia deve tratar de matéria específica, relativamente àquela autarquia que está sendo criada, Assim, será inconstitucional a lei que dispuser acerca do meio ambiente e, ao mesmo tempo, criar um autarquia que exercerá atividades totalmente diversas do meio ambiente.

Sendo criada por lei, a autarquia somente pode ter extinção declarada por outra lei específica, aplicando-se a regra de revogação de leis introduzida pelo art. 2º, da Lei de Introdução ao Código Civil – Decreto-Lei n.º 4.657/42 .

c) Objeto da autarquia

As autarquias, segundo o art. 2º, do Decreto-Lei n.º 200/67, são criadas para o desempenho de atividades típicas do Estado, de forma descentralizada. Também são criadas para a realização de atividades especializadas , posto que a criação de uma entidade especializada em uma determinada atividade alcançará seus objetivos de forma mais eficiente.

Nesse sentido, concordamos com Meirelles , que entende ser inviável a criação de autarquia para o exercício de atividades econômicas, ainda que de interesse coletivo. Por tal fato, desnecessária a classificação de autarquias em: industriais, econômicas e de crédito, proposta por Maria Di Pietro .

d) Classificação

As autarquias podem se classificar em segundo suas atividades em:

• Autarquias Administrativas: São aquelas que exercem atividades tipicamente administrativas segundo as atribuições da pessoa estatal que as criou e às quais estão vinculadas. É o caso do IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Renováveis, que exerce a atividade de fiscalização do meio ambiente e CVM Comissão de Valores Mobiliários, autarquia que exerce a fiscalização e o controle da atividade de mercado de valores mobiliários;
• Autarquias Culturais ou Autarquias de Ensino: São aquelas que se destinam ao exercício de atividades culturais ou de ensino como a Universidade de São Paulo, Universidade Federal do Rio de Janeiro;
• Autarquias Previdenciárias e assistência : São as autarquias dedicadas à realização de atividades previdenciárias como o INSS – Instituto Nacional de Seguridade Social;
• Autarquias Assistenciais : Aquelas que se destinam a prestar auxílio a regiões carentes ou a categorias de pessoas possuidoras de maior assistência do Estado. O autor cita como exemplo a ADA – Agência de Desenvolvimento da Amazônia e a ADENE – Agência de Desenvolvimento do Nordeste;
• Autarquias Profissionais ou Corporativas: São aquelas que realizam a fiscalização e o controle do exercício de atividades profissionais regulamentadas por lei. A natureza jurídica de autarquia conferida a essas entidades se deu por um caminho jurisprudencial. É que a lei n. 9.649/98 em seu art. 58, § 2º definiu tais entidades como pessoas jurídicas de direito privado, que exercem atividade pública por delegação (caput do art. 58), todavia, na ADIN 1717/DF o Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade do art. 58, caput, e §§ 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º. Essa decisão não foi isolada, pois, em 1984 no julgamento da Reclamação 1169/DF, o STF reconheceu que os Conselhos Federais de fiscalização de profissões são “Autarquias Corporativas”. Portanto, forçoso é reconhecer a essas entidades a natureza de autarquias .


Carvalho Filho produz, ainda, uma outra classificação, que denomina Autarquias de Controle, como as autarquias que exercem atividades de controle sobre entidades prestadoras de serviços públicos que atuam como concessionárias dos serviços públicos, também denominadas de Agências Reguladoras como, por exemplo, a ANATEL – Agência Nacional de Telecomunicações. As autarquias aqui denominadas de Autarquias de Controle me parecem verdadeiras autarquias administrativas, uma vez que exercem atividades de Administração Pública (art. 174 CF/88). Ademais, as atividades de intervenção são, de acordo com copiosa doutrina, atividades administrativas .

e) Administração, Bens, Patrimônio e Receita.

As autarquias são pessoas jurídicas e como tais, elas possuem capacidade de auto-administração, sem subordinação ao ente estatal criador. Essa administração própria incide sobre seu patrimônio e bens. Com efeito, a autarquia, no exercício de suas atividades, desempenhará a administração pessoal de seus bens, segundo as disposições legais atinentes e à realização do interesse público.

Os bens das autarquias são bens públicos, segundo dispõe o art. 98 do Código Civil, que define como tais “aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de direito público”. Portanto, sujeitos ao mesmo regime jurídico dos bens pertencentes ao Estado. Desse modo, os bens das autarquias gozam dos mesmos privilégios dos bens do Estado, sendo impenhoráveis (não podem ser penhorados para pagamento de débitos da autarquia); imprescritíveis (não podem ser objeto de usucapião), inalienáveis (não podem ser alienados enquanto estiverem destinados a uma finalidade específica) e não-oneráveis (não podem sofrer qualquer oneração ou gravame). As formas de aquisição e alienação de bens autárquicos móveis e imóveis serão, naturalmente, as mesmas para os bens do Estado e estão dispostas na Lei n.º 8.666/93.

O patrimônio da autarquia será composto, inicialmente, pela transferência de bens móveis e imóveis por ato da própria lei criadora, lembrando que no caso de imóveis deverá ocorrer a inscrição no registro imobiliário. Ademais, no exercício da sua atividade, a autarquia poderá receber doações de entidades da própria Administração Pública, bem como adquirir bens patrimoniais que integrarão o seu acervo patrimonial.

f) Atos, Contratos e Licitações

Suas manifestações de vontade que interferem nos seus direitos e deveres ou nos direitos e deveres dos administrados são atos administrativos , cujos requisitos, atributos e demais características serão estudados em momento apropriado.

Estão, em regra, sujeitas à realização de processo licitatório para selecionarem seus contratados, de acordo com as mesmas normas estabelecidas para o Estado, nos termos do art. 37, XXI, da CF/88 e Lei n. 8.666/93. Seus contratos têm natureza de contrato administrativo, com cláusulas exorbitantes e sujeitos ao regime jurídico da Lei n. 8.666/93.

g) Regime de Pessoal

O regime de pessoal será idêntico ao regime de pessoal do ente estatal criador da autarquia, e a seleção de pessoal será por meio de concurso público nos termos do art. 37, II, da CF/88.


Quando da promulgação da CF/88, houve a imposição do regime jurídico único, consubstanciado na Lei n.º 8.112/90, que passou a ser adotado também pelas autarquias, em virtude de sua personalidade de direito público (art. 1º, Lei n. 8.112/90). Posteriormente, a Emenda Constitucional n.º 19/98 alterou o art. 39 da CF/88, e afastou a unicidade do regime único. Essa mudança possibilitou ao Estado a adoção também do regime celetista ou regime privado, fato que se tornou possível com a promulgação da Lei n. 9.962/00, passando, assim, a co-existir o regime estatutário ao lado do regime celetista.

Recentemente, o STF por meio da ADIN 2135, suspendeu com efeito ex nunc a alteração dada pela EC 19/98 ao art. 39 da CF, de modo que voltou a vigorar a obrigatoriedade de regime jurídico único para as pessoas de direito público.

Dessa forma, as autarquias obrigatoriamente adotarão o regime jurídico do pessoal civil da Administração direta, que no caso da União é a Lei n. 8.112/90.

h) Imunidade Tributária

A Constituição Federal instituiu a IMUNIDADE RECÍPROCA, entre as pessoas jurídicas de direito público, no que diz respeito aos impostos, sobre o patrimônio, renda e serviços um dos outros (art. 150, VI, “a” da CF/88). Por conta do dispositivo, nenhuma pessoa estatal (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) poderá instituir impostos sobro o patrimônio, serviços ou rendas uns dos outros.

Por força do § 2º do art. 150, a CF/88 estendeu às autarquias o mesmo privilégio, mas apenas em relação aos bens, serviços e rendas vinculados às suas atividades essenciais. De sorte que, os bens, rendas ou serviços das autarquias que não estejam vinculados às suas atividades essenciais podem sofrer normalmente a incidência de impostos .

i) Privilégios ou Prerrogativas Processuais

As autarquias, em razão de sua personalidade de direito público, gozam dos mesmos privilégios processuais da Fazenda Pública, quando em juízo. Como pessoas jurídicas, as autarquias podem demandar e serem demandadas em juízo, atuando como autoras, rés, assistentes ou oponentes. Assim, terão as mesmas prerrogativas do Estado em juízo.

As autarquias federais têm foro na justiça federal, por força do disposto no art. 109, inciso I, da CF/88, seja na condição de autora, ré, assistente ou oponente. De sorte que, uma ação judicial na qual o IBAMA, autarquia federal vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, tenha a condição de autor, réu, assistente ou oponente, deve ser ajuizada na justiça federal, inclusive aquelas oriundas da relação estatutária dos seus servidores.

Essa regra comporta exceções. As ações relativas à falência têm lugar na justiça comum estadual, as ações relativas pleitos eleitorais são de competência da justiça eleitoral, e as ações oriundas da relação de trabalho celetista se sujeitam à justiça do trabalho. De sorte que se a ANTT – Agência Nacional de Transportes Terrestres for credora de uma empresa privada e pretender requerer a falência dessa empresa, deverá ajuizar a ação na justiça comum estadual. De idêntico modo, se a ANTT admitir empregados celetistas, eventuais conflitos advindos dessa relação trabalhista serão ajuizadas na justiça do trabalho.

No âmbito dos Estados, Distrito Federal e Municípios as autarquias estarão sujeitas à justiça comum estadual, ressalvando dessa regra as matérias relativas às relações de trabalho (celetistas) e as questões eleitorais. Na hipótese de demandas judiciais envolvendo a União, Autarquia, Fundação Pública Federal ou Empresa Pública Federal de um lado e Estado, Distrito Federal ou Município do outro, prevalecerá o foro da justiça federal (art. 109, inciso I CF/88), posto que a competência da justiça estadual é residual.

Também as autarquias não têm sujeição a concurso de credores ou à habilitação de créditos nos processos de recuperação judicial, concordata e falência, quando estiverem cobrando seus créditos. Ressalvado o estabelecimento de preferência entre a Fazenda Federal, Estadual e Municipal, nos termos do art. 187, parágrafo único, inciso I – III, do CTN – Lei n. 5.172/66.

Outra prerrogativa ou privilégio processual importante para a Fazenda Pública é o duplo grau de jurisdição obrigatório, também chamado de remessa obrigatória, remessa de ofício ou ainda remessa ex officio. Segundo o art. 475 do Código de Processo Civil, está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal, a sentença: (a) proferida contra a União, o Estado, o Distrito Federal, o Município, e as respectivas autarquias e fundações de direito público; (b) que julgar procedentes, no todo ou em parte, os embargos à execução de dívida ativa da Fazenda Pública.
Desse modo, quando uma autarquia tem contra si uma sentença proferida por um juiz de primeira instância, deverá ser remetida ao Tribunal a que estiver vinculado aquele juiz monocrático para nova apreciação, somente tendo eficácia perante a autarquia quando confirmada pelo Tribunal, independentemente de a autarquia interpor o recurso voluntário de apelação. Vale dizer, caso a autarquia interponha o recurso cabível, o processo será remetido ao Tribunal para o julgamento do recurso; caso a autarquia não interponha o recurso cabível, o processo deverá ser remetido ao Tribunal por força do art. 475 do Código de Processo Civil.

A regra comporta exceções, que estão previstas nos §§ 2º e 3º do art. 475 do CPC. Segundo o texto, não se aplica a remessa obrigatória sempre que a condenação ou o direito controvertido, for de valor certo não excedente a 60 (sessenta) salários mínimos, bem como no caso de procedência dos embargos do devedor na execução de dívida ativa do mesmo valor. Também não se aplica o disposto neste artigo quando a sentença estiver fundada em jurisprudência do plenário do Supremo Tribunal Federal ou em súmula deste Tribunal ou do tribunal superior competente.

A inexistência de remessa obrigatória não retira da autarquia o direito de novo julgamento na Segunda Instância, todavia, a inexistência da remessa obrigatória impõe à autarquia a interposição do recurso no prazo legal.

As autarquias têm prazos em quádruplo para contestar as ações nas quais são rés, e prazos em dobro para a interposição de recursos, conforme determinação do art. 188 do Código de Processo Civil. Considerando que no processo ordinário o prazo de contestação é de 15 (quinze) dias (art. 297 CPC), a autarquia atuando como ré terá prazo de 60 (sessenta) dias por força do art. 188 do CPC. Considerando ainda o recurso de apelação cujo prazo é de 15 dias (art. 508 do CPC), a autarquia sendo vencida terá prazo de apelação por 30 (trinta) dias.

As autarquias ainda gozam do privilégio de somente pagarem as despesas processuais ao final do processo, na hipótese, claro de serem vencidas na demanda, segundo o art. 27 do CPC. Outro privilégio significativo é a isenção do preparo na interposição de recursos, sendo assim isentas as autarquias do pagamento das despesas relativas à interposição dos recursos.

Em face da impenhorabilidade dos seus bens, quando vencidas em juízo e condenadas em valores, as autarquias se sujeitam ao processo especial de execução contra a Fazenda Pública, previsto no art. 730 do CPC. No processo de execução comum, o executado é citado para pagar em 24 (horas) ou nomear bens à penhora. Diante da impenhorabilidade dos seus bens, a Fazenda Publica, e também as autarquias, são citadas para oferecer embargos no prazo legal, sem a necessidade de garantia do juízo, isto é, sem a necessidade de oferecimento de bens à penhora.

Definido o montante da condenação, o seu pagamento se fará pelo sistema de precatório, que vem a ser a requisição dos valores feita pelo Presidente do Tribunal que proferiu a decisão objeto da execução, nos termos do art. 100 da CF/88. Os precatórios recebidos até o dia 1º de julho deverão ter os seus respectivos valores atualizados e inscritos no orçamento do exercício seguinte para pagamento até o final deste exercício, por força do art. 100, § 1º, da CF/88. Dessa forma, o pagamento será feito diretamente ao credor na ordem cronológica da apresentação dos respectivos precatórios, evitando assim favoritismos ilegais e imorais.

Há a ressalva quanto aos créditos de natureza alimentícia, cujos precatórios não ingressam na ordem cronológica comum junto às demais requisições, mas comporão uma lista em separado, visto que tais créditos dizem respeito à própria necessidade de sobrevivência do credor. Segundo o § 1º - A do art. 100, da CF/88, os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou invalidez, fundadas na responsabilidade civil, em virtude de sentença transitada em julgado.

Segundo o § 3º do art. 100, da CF/88, com a redação dada pela EC 30/00, não se aplica o regime de precatórios aos créditos de pequeno valor definidos em Lei, devidos pelas Fazendas Públicas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, em razão de sentença judicial transitada em julgado. O limite de pequeno valor é por força do art. 87 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, com a redação dada pela EC 37/02, de quarenta salários mínimos quando se tratar de Estados e Distrito Federal, e de trinta salários mínimos, quando se tratar da Fazenda Municipal, até que estes entes definam, por lei própria, outros valores condizentes com sua realidade para fins de cumprimento do dispositivo do § 3º, do art. 100, da CF/88.

j) Controle Judicial

A adoção no ordenamento jurídico brasileiro do Sistema Inglês ou Sistema da Jurisdição Una, impõe o reconhecimento de que os atos, processos e contratos das autarquias se sujeitam ao controle judicial, que poderá anulá-los por vício de legalidade.

Os instrumentos de controle judicial das ações administrativas das autarquias não se diferem radicalmente daqueles usados para a Administração Pública em geral. De sorte que os atos de suas autoridades estão sujeitos a Mandado de Segurança, conforme o art. 5º, inciso LXIX da CF/88 e art. 1º, § 1º, da Lei n. 1.533/51, quando ilegais ou abusivos de poder. De igual sorte, sujeitam-se Ação Popular, segundo o art. 5º, inciso LXXIII da CF/88 e art. 1º, da Lei n. 4.717/65, os atos de suas autoridades quando lesivos ao patrimônio público, ao meio ambiente, patrimônio histórico e cultural. Ainda, quanto ao controle judicial das autarquias, cumpre salientar que os seus atos são passíveis de controle por Ação Civil Pública, quando malferirem o patrimônio público e social, meio ambiente e outros interesses difusos e coletivos, segundo o art. 129, III, e § 1º, da CF/88, e art. 5º, da Lei n. 7.347/85.

k) Nomeação de Dirigentes

Cabe ao Chefe do Executivo a nomeação dos dirigentes das autarquias, nos termos do art. 84, inciso XXV, da CF/88, bem como sua exoneração. É verdade que, em alguns casos, a nomeação dependerá de prévia autorização do Senado Federal, hipótese expressamente prevista para os dirigentes do Banco Central (art. 84. inciso XIV). O art. 52, inciso III, “f” concede competência ao Senado para argüir e aprovar nomes de candidatos a cargos públicos que a lei exigir, em tais casos, onde a lei exigir a aprovação de nomes para direção de autarquias, a nomeação deverá atentar para a regra sob pena de ilegalidade. Atualmente, é o caso das autarquias em regime especial, cujos dirigentes devem ser nomeados após aprovação de seus nomes pelo Senado Federal, nos termos do art. 5º, da Lei n. 9.986/00.

l) Vinculação e Controle

A autarquia não está subordinada à Administração criadora. Age, portanto, de forma autônoma, na realização de seus fins. Sua relação com a Administração direta é de vinculação, isto é, a autarquia está vinculada a um órgão da Administração direta e sofre com isto um controle FINALÍSTICO ou TELEOLÓGICO que se limita à verificação do cumprimento de suas finalidades

m) Prescrição Qüinqüenal

Os créditos havidos contra a Fazenda Pública, e obviamente, contra uma autarquia, prescrevem em cinco anos, contados da sua constituição, segundo o art. 2º, do Decreto n.º 20.910/32. Dessa forma, a pessoa que possuir um crédito contra uma autarquia deverá exercer o seu direito nesse período, sob pena de prescrição do crédito, perdendo aí o direito de exercer a competente ação para ver satisfeito o seu crédito.

n) Responsabilidade Civil ou Responsabilidade Extracontratual

Segundo o art. 37, § 6º da CF/88, as pessoas jurídicas de direito público responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso nos casos de dolo ou culpa. O texto consagra a responsabilidade civil objetiva, segundo a Teoria do Risco Administrativo. Em se tratando de pessoa jurídica de direito público, a autarquia tem responsabilidade objetiva por atos de seus agentes, no exercício de suas atividades, independentemente de dolo ou culpa destes, assegurado, como se disse, o direito de regresso nos casos de dolo ou culpa do agente.

I.I – Autarquias em Regime Especial:

A partir da década de 1990, passamos a assistir à criação de várias autarquias qualificadas como autarquias em regime especial, também denominadas de agências reguladoras , criadas para o exercício de atividade reguladora e fiscalizadora de atividades econômicas e de serviços públicos. A expressão regime especial, que qualifica tais autarquias, pode ser resumida em poder de elaboração de normas técnicas no âmbito de sua competência; autonomia de suas decisões; independência administrativa; e autonomia econômico-financeira.

A criação dessas autarquias tem se prestado à regulação e fiscalização de atividades econômicas, fomento e regulação de uso de bens públicos. Considerando as autarquias em regime especial já criadas, podemos, com fulcro no ensinamento de Celso Antônio , classificá-las a partir dos seguintes critérios:

1. Reguladoras e fiscalizadoras de serviços públicos: ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica, criada pela Lei n. 9.427/96; ANATEL – Agência Nacional de Telecomunicações, criada pela Lei n. 9.472/97; ANTT – Agência Nacional de Transportes Terrestres e ANTAQ – Agência Nacional de Transportes Aquaviários, criadas pela Lei n. 10.233/01; ANAC – Agência Nacional de Aviação Civil, criada pela Lei n. 11.182/05;
2. Atividades de fomento e fiscalização de atividade privada: ANCINE – Agência Nacional de Cinema, criada pela MP 2.281-1/01, alterada pela Lei n. 10.454/02;
3. Atividades de regulação de atividade econômica do setor petrolífero: ANP – Agência Nacional do Petróleo, criada pela Lei n. 9.472/97;
4. Atividades do Estado, livres à iniciativa privada, mas sujeitos ao controle e fiscalização do Estado: ANVISA – Agência Nacional de Vigilância Sanitária, criada pela Lei n. 9.782/99; ANS – Agência Nacional de Saúde Suplementar, criada pela Lei n. 9.961/00.
5. Atividades de uso de bem público: ANA – Agência Nacional de Águas, criada pela Lei n. 9.984/00;

Cumpre notar que algumas autarquias em regime especial que desempenham atividades reguladoras do setor privado com poder de elaboração de normas técnicas no âmbito de sua competência; autonomia de suas decisões; independência administrativa; e autonomia econômico-financeira, não receberam a alcunha de agência reguladora:

1. BCB – Banco Central do Brasil, criado pela Lei n. 4.595/64, que regulamenta e fiscaliza a atividade econômica do setor bancário, crédito e moeda;
2. CADE – Conselho Administrativo de Defesa Econômica, criado pela Lei n. 4137/62, alterada pela Lei n. 8.884/94, competindo-lhe zelar pela livre concorrência, difundir a cultura da concorrência por meio de esclarecimentos ao público sobre as formas de infração à ordem econômica e decidir questões relativas às mesmas infrações.
3. CVM – Comissão de Valores Mobiliários, criada pela Lei n. 6.385/76, alterada pela Lei n. 10.411/02, competindo-lhe regular e fiscalizar a emissão, intermediação dos valores mobiliários, organização e funcionamento das bolsas de valores, mercado de futuros e bolsa de mercadorias, bem como, a auditoria das companhias abertas e os serviços de consultor e analista de valores mobiliários.

A rigor, fica fácil compreender que a atividade reguladora por meio de autarquias não é novidade no Brasil, o que temos de diferente é a denominação dada àquelas que foram criadas a partir de meados da década de noventa. Dessa forma, pouco importa se a entidade tem ou não a denominação de Agência. Nos interessa apenas a idéia da Autarquia em Regime Especial, portanto, a entidade que tem maior autonomia que as demais autarquias e as entidades que exerçam papel regulatório da atividade econômica ou de serviços públicos. A melhor expressão dessa afirmação é o CADE – Conselho Administrativo de Defesa Econômica e o BACEN – Banco Central do Brasil, ambos são Autarquias em Regime Especial, exercem atividade regulatória e fiscalizatória do setor privado (livre concorrência e sistema financeiro), mas não possuem o nome de Agência.

Na ausência de uma lei geral sobre o tema, temos formulado conceitos a partir da junção dos tópicos que marcam o denominado Regime Especial de diversas autarquias. Portanto, podemos conceituar autarquias em regime especial como: Autarquias dotadas de maior autonomia administrativa, orçamentária, financeira e funcional quando comparadas às demais autarquias, e dotadas ainda, de amplo poder de regulação e fiscalização no exercício de sua atividade e relativamente ao seu objeto. Frise-se que os seus dirigentes são indicados pelo Presidente da República e nomeados para mandato fixo , após aprovação dos seus nomes pelo Senado, não podendo assim, serem exonerados ad nutum (livremente), mas apenas após processo administrativo, decisão judicial ou renúncia, gozando assim de verdadeira estabilidade durante o mandato.

São autarquias em regime especial: as universidades autárquicas (USP), o Banco Central, o CADE e as Agências Reguladoras (ANA, ANATEL, ANEEL, ANP...).


Exemplos de Autarquias:

INSS – Instituto Nacional de Seguridade Social;
INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente;
DNIT – Departamento Nacional de Infra-estrutura dos Transportes;
INMETRO – Instituto de Metrologia e Normalização;
DER-DF – Departamento de Estradas e Rodagens do Distrito Federal;
DETRAN – Departamento de Trânsito do Distrito Federal;


Exemplos de Autarquias em Regime Especial:

CADE – Conselho de Defesa Econômica;
CVM – Comissão de Valores Mobiliários;
BACEN – Banco Central do Brasil;
ANATEL – Agência Nacional de Telecomunicações;
ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica;
ANP – Agência Nacional do Petróleo;
ANS –Agência Nacional de Saúde Suplementar;
ANVISA – Agência Nacional de Vigilância Sanitária;
ANA – Agência Nacional de Águas;
ANTT – Agência Nacional de Transportes Terrestres;
ANTAQ – Agência Nacional de Transportes Aquaviários;
ANCINE – Agência Nacional de Cinema.
ADASA – Agência de Desenvolvimento de Águas e Saneamento – DF

II – Fundações

Originalmente, ao final do século XIX, as fundações foram concebidas como entidades (pessoas jurídicas) para que pessoas físicas ou jurídicas pudessem destinar parte de seus recursos a um objetivo de caráter social. Normalmente, a pessoa destinava parte do seu capital a esta finalidade e constituía uma fundação. O termo fundação origina-se de “fundos” como sinônimo de recursos financeiros ou patrimoniais. Desde então, a fundação veio a ser entendida como um conjunto de recursos destinados a uma finalidade social, a quem a lei atribuía personalidade jurídica.

Com isso, surgiram as fundações privadas, criadas por testamentos, quando o instituidor pretendia instituir a fundação após sua morte, ou por escritura pública, quando o instituidor pretendia instituir a fundação ainda em vida. Também surgiram as fundações criadas por pessoas jurídicas, que diferentemente das pessoas físicas sempre instituem fundações por meio de escritura pública.

Dentre as fundações privadas, podemos citar como exemplos: Fundação Roberto Marinho, Fundação Bradesco, Fundação Perseu Abramo, Fundação Carlos Chagas, Fundação Getulio Vargas, etc. Tais fundações existem e continuam sendo criadas, todavia, não nos interessam, pois sendo instituídas e mantidas por pessoas privadas (físicas ou jurídicas) não integram a Administração Pública Indireta.

Ocorre que o Estado passou a criar fundações, isto é, destinar recursos públicos para fins sociais criando uma pessoa jurídica para tal fim. Logo surgiu a dúvida se tais pessoas – as fundações criadas e mantidas pelo Estado – eram de direito público ou privado .

O Decreto-Lei n.º 200/67, que organizou a atual feição da Administração Pública, em administração pública direta e indireta, originalmente, não incluiu as fundações criadas e mantidas pelo Poder Público como entidades da Administração indireta. Somente em 1987, a Lei n.º 7.596/87, alterando o Decreto-Lei 200/67, dispôs claramente que as fundações, criadas e mantidas pelo Poder Público, eram entidades da Administração Indireta, mas sujeitas ao regime jurídico privado.

Entretanto, a Constituição Federal de 1988 passou a denominar as fundações criadas pelo Estado de fundações públicas, dispensando a tais pessoas as mesmas regras, privilégios e princípios aplicáveis às fundações. Isto é, a Constituição, no seu texto original, entendeu que as fundações públicas eram pessoas jurídicas de direito público, tendo, portanto, a mesma natureza das autarquias.

A partir daí, duas correntes surgiram, discutindo a natureza da pessoa jurídica da fundação pública. Para parte da doutrina, a fundação pública será sempre pessoa jurídica de direito privado, mesmo criada e mantida pelo Estado. Compartilhou desse entendimento o Professor Hely Lopes Meirelles. Outros autores, entretanto, sempre entenderam que todas as fundações públicas são pessoas jurídicas de direito público, à semelhança das autarquias. Desse último entendimento, temos como referência o Professor Celso Antônio Bandeira de Mello.

Hoje, entretanto, uma terceira corrente ganha força, defendida por Diógenes Gasparini e Maria Sylvia Zanella Di Pietro, sobre a natureza jurídica das fundações públicas. Para essa corrente, o Estado pode criar fundações concedendo-lhes personalidade de direito público ou privado, segundo lhe parecer conveniente e oportuno. Se o Estado cria uma fundação e lhe dá personalidade de direito público, tal fundação terá natureza de autarquia. Entretanto, se o Estado cria uma fundação e lhe concede personalidade de direito privado, tal fundação será administrada nos mesmos moldes que as fundações privadas, naquilo que não conflitar com as regras gerais de direito público. A corroborar esse entendimento, veio o art. 37, inciso XIX, da CF/88, dispor que a criação de fundação pública dependeria de Lei autorizativa. Ora, a lei autorizativa não cria a fundação, mas apenas autoriza a sua criação, logo é forçoso reconhecer que essa fundação terá personalidade de direito privado. Por outro lado, o Estado pode criar fundação e lhe conceder personalidade de direito público, fato incontestável na doutrina e jurisprudência.

Desta forma, a fundação, criada pelo Estado como pessoa jurídica de direito público, será criada por lei específica tal qual a autarquia. Por outro lado, a fundação criada pelo Estado como pessoa jurídica de direito privado, será criada a partir de uma lei autorizativa e instituída por escritura como uma fundação de direito privado.

Conceito de fundação : É uma pessoa jurídica de direito público ou privado, criada por lei especifica ou instituída após lei específica autorizativa, respectivamente, com patrimônio próprio, sem fins lucrativos, criada ou instituída para realização de uma atividade de interesse social (saúde, pesquisa, assistência social, educação etc.), pelo Estado de forma descentralizada.

Quando se tratar de fundação de direito público, todas as características, ônus, bônus, poderes e prerrogativas das autarquias lhes são aplicáveis. Daí alguns autores dizerem que as fundações de direito público são fundações autárquicas.

Características das Fundações Públicas de Direito Público

a) Personalidade Jurídica da fundação pública: Idêntica à da autarquia;

b) Objeto da fundação pública: atividades estatais de natureza sociais como educação, cultura, pesquisa, assistência social, saúde etc.
c) Administração, Bens, Patrimônio e Receita: Idêntica à da autarquia;
f) Atos, Contratos e Licitações: Idênticos aos da autarquia;
g) Regime de Pessoal: Idêntico ao da autarquia;
h) Imunidade Tributária: Idêntica à da autarquia;
i) Privilégios ou Prerrogativas Processuais: Idênticos aos da autarquia;
j) Controle Judicial: Idêntico ao da autarquia;
k) Nomeação de Dirigentes: Idêntica à da autarquia;
l) Vinculação e Controle: Idêntica à da autarquia;
m) Prescrição Qüinqüenal: Idêntica à da autarquia;
n) Responsabilidade Civil ou Responsabilidade Extracontratual: Idêntica à da autarquia.

Exemplos de Fundações de Direito Público:

FUNASA – Fundação Nacional de Saúde;
FUB – Fundação Universidade de Brasília;
FUA – Fundação Universidade do Amazonas;
FUNAI – Fundação Nacional do Índio;
IBGE – Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística;
ENAP – Fundação Escola Nacional de Administração Pública
FIOCRUZ – Fundação do Instituto Osvaldo Cruz;
FHB – Fundação Hemocentro de Brasília (DF);
FEPECS – Fundação de Ensino e Pesquisa de Ciências da Saúde (DF);
Fundação Pólo Ecológico de Brasília (DF).

III – Empresas Estatais

O art. 170 da Constituição Federal cuidou dos princípios da atividade econômica e no seu inciso II e IV, listou a propriedade privada e a livre iniciativa, respectivamente, dando a entender que a exploração de atividade econômica seria própria dos detentores dos meios de produção em um ambiente de livre iniciativa. Percebe-se que o constituinte de 1988 elegeu a não execução de atividade econômica por parte do Estado, como regra, e que a partir daquele momento sua participação na atividade economia seria apenas a de agente incentivador e regulador, conforme art. 174 da CF/88.

Todavia, há casos em que a presença do Estado na atividade econômica é imprescindível, por questões imperativas que transcendem a simples atividade privada lucrativa. Nesse sentido, a Constituição, no art. 173, admitiu uma exceção, abrindo a possibilidade de o Estado exercer atividade econômica, nos seguintes termos:

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.

Assim, quando o Estado se vê diante destes dois imperativos, está autorizado a ingressar na atividade privada como agente produtor de bens e serviços, explorando atividade econômica. Tal atividade se fará por meio de duas pessoas: Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista.

O art. 175 da Constituição determina que a prestação de serviços públicos é uma obrigação do Estado, que pode prestá-los diretamente ou por meio de concessão e permissão à terceiros, sempre através de licitação. Entende-se por serviços públicos, toda atividade útil, de obrigação do Estado e destinada a satisfazer as necessidades primárias ou secundárias da sociedade.

Ocorre que alguns desses serviços têm um conteúdo econômico, apesar de na essência serem serviços públicos. Nesses casos, o serviço público pode ser prestado diretamente à certas pessoas, além de serem mensuráveis em sua quantidade e, portanto, cobrados diretamente do destinatário. Dessa forma, quando o Estado pretende prestar tais serviços públicos ele pode criar também empresas públicas e sociedades de economia mista. Os exemplos típicos de criação de serviços públicos dessa natureza são os de energia elétrica, transporte urbano etc.

Conclui-se, portanto, que a criação de empresas públicas e de sociedades de economia mista, ocorrerá quando o Estado pretender explorar atividade econômica, nos termos do art. 173 da CF/88, ou ainda, nos casos de prestação de alguns serviços públicos de conteúdo econômico (art. 175 da CF/88).

Empresas Públicas – Entidade integrante da Administração Pública Indireta, dotada de personalidade de direito privado, criada após a autorização por lei específica, com patrimônio próprio e capital exclusivamente Público, criada para explorar atividade econômica ou prestação de serviços públicos, podendo revestir-se de qualquer das formas societárias admitidas em direito.

Características das Empresas Públicas

1. Criadas como Pessoa Jurídica de Direito Privado – As Empresas Públicas não são órgãos públicos, são pessoas jurídicas, dotadas, portanto, de PERSONALIDADE, isto é, dotadas de capacidade de titularizarem direitos e deveres na ordem jurídica em seu próprio nome, diferentemente dos órgãos, cuja atuação é imputada ao Estado. Todas as ações certas e erradas das Empresas Públicas, inclusive aquelas que importam em responsabilidade são imputadas a elas próprias, que responderão pessoalmente pelos atos de seus agentes.

Conforme dispõe o conceito, as Empresas Públicas são criadas da mesma forma que as demais pessoas jurídicas de direito privado, com o arquivamento do ato constitutivo no registro competente. Entretanto, para se realizar esse ato de criação, há a necessidade de uma Lei específica autorizar tal ato. Daí se dizer, criada após Lei específica autorizativa. Veja que a Lei não cria a empresa pública, apenas autoriza a sua criação.

Essa noção sobre a criação da empresa pública é fundamental, e está disposta no art. 37, inciso XIX, da Constituição Federal, que dispõe: “Somente por meio de Lei específica poderá ser autorizada a criação de empresa pública...”. Essa forma de criação das pessoas jurídicas de direito privado é totalmente diferente da criação das pessoas jurídicas de direito público, que nascem da Lei.

2. Personalidade de direito privado - A empresa pública tem personalidade de direito privado, isto é, está sujeita às regras próprias das empresas privadas, inclusive no que diz respeito às questões trabalhistas e tributárias (CF/88, art. 173, § 1º, II). Todavia, em alguns aspectos, se sujeitam às regras próprias do direito público (licitações, concurso público e controle da Administração Pública).

3. Forma de Organização e Capital - Podem se organizar sob qualquer modalidade admitida em direito (sociedade anônima, sociedade por quotas, sociedade em nome coletivo, sociedade em comandita...). Seu capital é integralmente público, isto é, seus sócios deverão ser pessoas de direito público ou pessoas integrantes da Administração Pública.

4. Administração e Patrimônio - As empresas públicas são pessoas jurídicas e como tais, possuem capacidade de auto-administração, sem subordinação ao ente estatal criador. Essa administração incide sobre seu patrimônio e bens.

5. Licitações - As empresas públicas são, em regra, sujeitas à obrigatoriedade de licitação, nos termos do art. 37, XXI, da CF/88 e Lei n.º 8.666/93, no que diz respeito às atividades-meio. Não realiza licitação para as atividades-fim. Por exemplo, a Caixa Econômica Federal não realiza licitação para contratação de um empréstimo bancário com terceiros (atividade-fim). Todavia deve realizar licitação para aquisição de máquinas de auto-atendimento bancário (atividade-meio).

6. Contratação pela CLT e Concurso público - As empresas públicas contratam o seu pessoal pelo regime privado – CLT – mas têm a obrigatoriedade de selecioná-los por meio de concurso público, nos termos do art. 37, inciso II, da CF/88.

7. Não gozam de privilégios tributários - A Constituição Federal, no art. 173, § 2º, dispõe que as empresas públicas não gozam de privilégios tributários não extensíveis ao setor privado.

8. Empresas públicas federais têm suas causas julgadas na Justiça Federal, excetuadas as causas de acidentes de trabalho , falência , eleitoral, militar e trabalhista . Quando estaduais, distritais ou municipais, têm foro no juízo privativo da Fazenda Pública, na justiça estadual.

9. Não gozam dos privilégios processuais próprios da fazenda pública;

10. Responsabilidade objetiva - Quanto prestarem serviços públicos, estarão sujeitas à responsabilidade pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, independentemente de dolo ou culpa. Cabe direito de regresso contra o agente, na hipótese de dolo ou culpa (art. 37, § 6º CF/88).

11. Controle Judicial - Os atos e contratos das empresas públicas estão sujeitos ao controle judicial, tais quais os atos e contratos celebrados pela União, Estados, DF e Municípios.

12. Bens - Quando as empresas públicas explorarem atividade econômica, seus bens serão penhoráveis. Quando forem prestadoras de serviços públicos, os bens afetados à prestação de serviços não serão penhoráveis, todavia os bens que não estiverem destinados à prestação de serviços públicos poderão ser penhorados.

Vinculação: A empresa pública, pessoa jurídica de direito privado, não está subordinada à Administração criadora. Age, portanto, de forma autônoma na realização de seus fins. Sua relação com a Administração direta é de vinculação, isto é, a empresa pública está vinculada a um órgão da Administração direta e sofre, com isto, um controle FINALÍSTICO ou TELEOLÓGICO, que se limita à verificação do cumprimento de suas finalidades.

Da existência de sócios na Empresa Pública: Questão curiosa diz respeito à possibilidade de existência de sócios no capital da empresa pública. Apesar de em sua definição existir a necessidade do capital ser integralmente público, não há qualquer vedação à conjugação de capital de duas entidades de direito público para criação de empresas públicas. Logo, as empresas públicas podem ter sócios formando seu capital, desde que sejam pessoas que integrem a Administração Pública. Nesse caso, a União, Estado, DF ou Município deverá ter o controle societário da empresa. Ex.: A TERRACAP e a NOVACAP são empresas públicas, e ambas têm dois sócios, a União com 49% do capital de cada uma e o Distrito Federal com 51% do capital das mesmas empresas,

Exemplos de Empresas Públicas:
ECT – Empresa Brasileira de Correios e Telegráfos;
EMBRAPA – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária;
CEF – Caixa Economica Federal;
SERPRO – Serviço Federal de Processamento de Dados;
NOVACAP – Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil;
TERRACAP- Companhia Imobiliária de Brasília.

Sociedade de Economia Mista: Entidade integrante da Administração Pública Indireta, dotada de personalidade de direito privado, criada após autorização por lei específica, com patrimônio próprio, capital misto (público e privado), organizada obrigatoriamente sob a forma de sociedade anônima, sendo a maioria do seu capital com direito a voto pertencente ao Poder Público ou a entidade da administração indireta, criada para explorar atividade econômica ou para a prestação de serviços públicos.

Características das Sociedades de Economia Mista:

1. A Sociedade de Economia Mista tem personalidade de direito privado: Idêntica à da empresa pública;
2. Forma de Organização e Capital - Somente podem se organizar como SOCIEDADES ANÓNIMAS. Seu capital é misto, mas o controle acionário deverá ser do Poder Público;
3. Administração, Patrimônio e bens: Idêntica à da empresa pública;
4. Licitações: Idêntica à da empresa pública;
5. Pessoal: Idêntica à da empresa pública;
6. Privilégios tributários: Idêntica à da empresa pública;
7. Privilégios processuais: Idêntica à da empresa pública;
8. Responsabilidade civil: Idêntica à da empresa pública;
9. Controle judicial: Idêntica à da empresa pública;
10. Bens: Idêntica à da empresa pública;
11. Vinculação: Idêntica à da empresa pública.


Exemplos de Sociedades de Economia Mista:

BB – Banco do Brasil S/A;
PETROBRÁS – Petróleo Brasileiro S/A;
ELETROBRÁS – Centrais Elétricas Brasileiras;

CEB – Companhia Energética de Brasília.