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sexta-feira, 21 de agosto de 2009

Administração Pública

1 - Administração: Em sentido amplo, o vocábulo ADMINISTRAR traduz a idéia de uma atividade, um trabalho de cuidar, gerir, tratar de certos interesses, direitos, bens, segundo regras previamente estabelecidas. Nesse sentido, podemos inferir que em termos primários ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA pode se referir às atividades de cuidado, esmero, gerência dos interesses públicos pertencentes à coletividade. Entretanto, devemos buscar um conceito mais preciso de Administração Pública, para os nossos estudos.

2 - Administração Pública – Conceito: A Administração Pública em sentido formal, subjetivo ou orgânico compõe-se do conjunto de órgãos, agentes e pessoas jurídicas (entidades) tendentes à realização das atividades administrativas. Em sentido formal, subjetivo ou orgânico, Administração Pública é toda a máquina destinada à atividade administrativa do Estado.

Embora a função administrativa seja predominantemente do Executivo, vimos que os Poderes Legislativo e Judiciário também exercem a função administrativa. Logo, os órgãos do Poderes Legislativo e Judiciário e seus agentes, quando no exercício de atividades administrativas, compõem o conceito de Administração Pública em sentido subjetivo, formal ou orgânico.

Observe que no sentido formal, orgânico ou subjetivo, a referência à Administração Pública leva em conta as pessoas, órgãos e agentes, ou seja, o sentido que se pretende dar é o de unidades administrativas e pessoas. Note também que a expressão Administração Pública é grafada com iniciais maiúsculas

A administração pública em sentido material, objetivo ou funcional corresponde às funções e atividades administrativas a serem exercidas pelos órgãos, entidades e agentes públicos.

Nesse sentido material, toda a atividade da administração pública está relacionada ao desempenho de suas funções legalmente previstas, tendo em vista o bem-estar da coletividade. Tais funções são exercidas por meio de: Fomento, Polícia Administrativa, Serviço Público e Intervenção Administrativa.

Note que no sentido material, objetivo ou funcional, a referência à administração pública leva em consideração a atividade de caráter administrativo. Note, também, que a expressão administração pública no sentido material é grafada com iniciais minúsculas.

Alguns autores falam em administração pública em sentido operacional, para se referir à realização perene da atividade administrativa por meio dos órgãos, entidades e agentes públicos.

3 - Das atividades que compõe a administração pública em sentido material, objetivo ou funcional: A atividade administrativa propriamente dita, ou seja, o conceito de Administração Pública em sentido objetivo, material ou funcional abrange quatro atividades, a saber: FOMENTO, POLÍCIA ADMINISTRATIVA, SERVIÇO PÚBLICO e a INTERVENÇÃO.

FOMENTO: É todo o conjunto de atividades administrativas de incentivo à iniciativa privada. Vale lembrar que por força do disposto nos arts. 170 e 173 da CF/88, o Estado brasileiro está impedido de exercer a atividade econômica, como regra, restando a alternativa aos casos em que haja relevante interesse coletivo e riscos para a segurança nacional. Em relação à atividade econômica, resta ao Estado, a teor do disposto no art. 174, a fiscalização, normatização, regulação e o FOMENTO, que se realiza pelos seguintes meios:
• Subvenções – que são auxílios financeiros por conta de orçamentos públicos;
• Financiamentos – por condições especiais para realização de empreendimentos que proporcionem incremento da atividade econômica;
• Favores ou Incentivos Fiscais – que estimulem atividades econômicas;

POLÍCIA ADMINISTRATIVA: É o conjunto de atividades administrativas que tenham por objeto a proteção do interesse da coletividade, mediante limitações administrativas a certos direitos individuais, uso de bens e exercício de atividades.

INTERVENÇÃO: É o conjunto de intervenções nas atividades privadas de caráter econômico, por meio de normatização, regulação e fiscalização, ou ainda, a ação direta do Estado na atividade econômica, nos limites do art. 173 da CF/88, por meio das empresas estatais.

SERVIÇO PÚBLICO: É todo o conjunto de atividades que o Estado realiza direta ou indiretamente, tendo por finalidade a satisfação dos interesses ou mesmo comodidades da coletividade, sob regime de direito público. Os serviços considerados públicos devem ser prestados diretamente pelo Estado ou indiretamente por meio de terceiros, por meio de concessão ou permissão, sempre precedidos de licitação (art. 175 CF/88). A Constituição Federal enumera no art. 21, os serviços de competência da União; no art. 30, a competência dos Municípios e no art. 25, a competência residual dos Estados, cabendo ao Distrito Federal (art. 32) a competência dos Estados e dos Municípios (Exemplos de serviços públicos são: União: Energia elétrica, telecomunicações, serviço postal, defesa nacional, radiodifusão, navegação aérea, transporte de passageiros interestadual, transporte ferroviário, serviços de portos marítimos, fluviais e lacustres; Estados: Gás, segurança pública; Municípios: transporte urbano).


4 - REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:

A questão que se coloca, com o tema REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, é saber a qual conjunto de leis, normas e princípios, está sujeita a atividade administrativa do Estado. Em primeiro lugar impõe-se a idéia do que vem a ser Regime Jurídico. A expressão comporta diversos significados. Um dos sentidos da expressão Regime Jurídico de um determinado instituto ou tema, é o conjunto sistematizado de regras, fundamentos teóricos e princípios que lhe dão unidade, identificando-o com o Direito Público ou com o Direito Privado.

A Administração Pública pode se sujeitar ao regime jurídico de direito público ou ao regime jurídico de direito privado, sendo que a opção por um ou outro regime será feita pela Constituição Federal ou pela Lei. É importante ressaltar que a Administração Pública está sujeita, em regra, ao regime jurídico público, que denominaremos, doravante, de Regime Jurídico-Administrativo, sendo sua sujeição ao Regime Jurídico Privado exceções com previsão legal específica.

4.1 Regime Jurídico de Direito Privado na Administração Pública: Di Pietro afirma que a opção por um outro Regime é feita por Lei (em sentido lato), exemplificando com o disposto no art. 173, § 1º da CF/88, prevendo que a Lei disporá sobre o regime jurídico das empresas públicas e das sociedades de economia mista e suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, tratando de sua sujeição ao regime próprio das empresas privadas, quanto a obrigações trabalhistas, fiscais e tributárias. Ainda como exemplo, podemos lembrar a adoção do Regime Jurídico de Direito Privado – CLT – para empregados públicos, com o fim do Regime Jurídico Único, fato que se deu com a alteração do art. 39 da CF/88, pela EC 19/98, e com a edição da Lei n. 9.962/00.

É bem verdade que a mesma autora lembra que a Administração jamais se submeterá integralmente ao Regime Jurídico Privado, pois, mesmo onde houver a incidência das normas privadas sobre a atividade administrativa, ainda haverá alguns privilégios especiais próprios do Regime Público, como por exemplo a prescrição qüinqüenal, processo especial de execução, impenhorabilidade dos bens etc.

4.2 Regime Jurídico-Administrativo: No exercício da atividade administrativa, a Administração Pública, em regra, agirá sob um conjunto de regras e princípios jurídicos específicos, que denominamos Direito Administrativo. Quando a Administração Pública age sob esse regime jurídico específico, distinto do direito comum (aplicável às pessoas de direito privado), dizemos que ela está sob o Regime Jurídico-Administrativo.

Vale lembrar que a adoção deste ou daquele regime será sempre por imposição de Lei, não se podendo permitir que o Administrador, em sua própria liberdade, faça a opção por quais dos regimes conduzirá sua atuação administrativa.

Celso Antônio afirma que o Regime Jurídico-Administrativo “define com precisão o conjunto de características, princípios e traços que marcam o Direito Administrativo, criando a partir daí uma posição de privilégio para a Administração em detrimento do particular”. Isto é, agir sob as regras do Direito Administrativo é agir sob um regime jurídico especial – Regime Jurídico-Administrativo.

A importância de entendermos a ação sob o Regime Jurídico-Privado e sob o Regime Jurídico-Administrativo é que naquele, a Administração Pública age, em regra, no mesmo nível do particular em termos de direitos e deveres; ao passo que sob o Regime Jurídico-Administrativo, há uma posição de privilégio para a Administração. Esse é o ponto fundamental do regime jurídico administrativo.Tal regime está fundado em dois postulados básicos: prerrogativas ou supremacia da Administração e a sujeição do particular, que se estribam nos princípios seguintes:

a) Supremacia do interesse público sobre o particular;
b) Indisponibilidade do interesse público.

A aplicação do princípio da Supremacia do interesse público sobre o particular justifica toda a série de privilégios e prerrogativas que a Administração Pública tem sobre o particular na sua atividade administrativa, bem como justifica a sujeição do particular a tais prerrogativas. Dentre outros contundentes exemplos, temos a unilateralidade do ato administrativo, a sua imperatividade e auto-executoriedade etc.

A indisponibilidade do interesse público conduz o Administrador a uma ação diligente, eficiente no trato dos direitos, privilégios, interesses e bens públicos que lhe são confiados, lembrando-o, diuturnamente, que não está lidando com interesses privados, disponíveis em certos casos, mas interesses da coletividade, portanto, indisponíveis por sua própria natureza.

5 - ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Sob o tema organização da Administração Pública, estudaremos o modo de organização e atuação do Estado no exercício da atividade administrativa. Duas são as formas básicas de organização e atuação do Estado, denominadas pela doutrina de Administração Direta e Administração Indireta.

A organização administrativa brasileira – Poder Executivo Federal – está definida a partir de regras e princípios constitucionais (art. 37/41) e na Lei n.º 10.683 de 28/05/2003. Não podemos esquecer o Decreto-Lei n.º 200/67, alterado pelo Decreto-Lei n.º 900/69, que concebeu a atual feição administrativa brasileira . O Decreto Lei n.º 200/67 classificou a Administração Pública em:

 Administração Pública Direta: constitui os serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios;
 Administração Pública Indireta: constitui-se das seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações e associações públicas (Lei n.º 11.107/05).

Não obstante o Decreto-Lei n.º 200/67 referir-se a Presidência da República e Ministérios, segundo se depreende da Constituição Federal, esse modelo de organização é o mesmo para Estados, Distrito Federal e Municípios.

6 - Administração Pública Direta: Em sentido subjetivo, é o conjunto de órgãos que integram as pessoas federativas, ou seja, as pessoas que integram a Federação – União, Estados, Distrito Federal e Municípios, aos quais foi atribuída a competência para o exercício, de forma direta, pessoal e centralizada, das atividades administrativas.

Em sentido objetivo, é o exercício da atividade administrativa (da realização dos fins do Estado) de forma direta, pessoal e centralizada pelo próprio Estado, atuando por meio de órgãos públicos, entes despersonalizados, criados como meras unidades administrativas do Estado.

6.1 Órgão Público: A compreensão correta do conceito de órgão público é fundamental para o entendimento da Administração Pública Direta. Para Meirelles , entende-se por órgão o “centro de competência instituído para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem”. Portanto, os órgãos públicos constituem-se em meras unidades administrativas ou centros especializados em atividades estatais de caráter administrativo, a serem desempenhadas por seus agentes, sendo a atuação desses imputada à pessoa jurídica que criou o órgão, uma vez que os órgãos não são pessoas jurídicas, não tendo, portanto, direitos e deveres.

A conseqüência prática desse entendimento é a ausência de personalidade jurídica do órgão, ou seja, a impossibilidade de o órgão público ser titular de direitos e deveres. Ora, o exercício de direitos e deveres é atributo próprio de pessoa e não de órgãos, que são partes integrantes de uma pessoa.

Desse modo, caso uma pessoa venha a ser atropelada por um veículo do Ministério da Fazenda – MF, a eventual responsabilidade pela indenização da vítima será da União, pessoa que criou o órgão Ministério da Fazenda e a quem será imputada a ação dos agentes públicos em exercício naquele Ministério. Não se pode conceber a responsabilidade do Ministério da Fazenda, pois trata-se de órgão público, não tem personalidade e, portanto, não pode exercer direitos e/ou deveres.

6.2 Características dos Órgãos Públicos: Os órgãos públicos como centros de competência estabelecidos para o desempenho de atividades do Estado, que age por meio do órgão, possuem características, algumas comuns a todos os órgãos, outras comuns a certos órgãos:

a) Integram a estrutura de uma pessoa jurídica;
b) Não possuem personalidade jurídica, portanto, não são titulares de direito e obrigações;
c) São resultado da desconcentração administrativa;
d) Alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e financeira;
e) Alguns têm capacidade judiciária para defender em juízo suas prerrogativas;
f) São criados e extintos por lei.

6.3 Da capacidade judiciária de alguns órgãos públicos: Não obstante a ausência de personalidade jurídica dos órgãos públicos, a jurisprudência de diversos tribunais tem admitido, em casos excepcionais, que alguns órgãos públicos possam defender em juízo (em regra valendo-se de Mandado de Segurança) suas prerrogativas e atribuições quando invadidas por outro órgão. Trata-se de reconhecimento de capacidade judiciária. Mesmo nesses casos, não se trata de capacidade jurídica ou personalidade jurídica.

Tal situação poderia ser exemplificada da seguinte forma: Imagine que o Presidente do Senado Federal venha praticar um ato que seja da competência da Câmara dos Deputados, levando o Presidente da Câmara a provocar o autor do ato a retirá-lo do mundo jurídico, sem, no entanto, obter sucesso. Os Chefes dos dois órgãos – Câmara e Senado – não estão subordinados a ninguém e muito menos um ao outro. A possibilidade de solução no Judiciário encontraria como óbice o fato de ambos os órgãos serem da União e não poderíamos pensar em um litígio envolvendo União x União. A saída foi construir a tese da capacidade judiciária de órgãos públicos. Nesse caso, a Câmara poderia ajuizar uma ação judicial – mandado de segurança – contra ato do Presidente do Senado, onde teríamos um litígio envolvendo dois órgãos públicos, naturalmente despersonalizados.

6.4 Classificação dos Órgãos Públicos : A classificação adotada a seguir é comum a diversos autores nacionais. Os órgãos podem classificar-se quanto à POSIÇÃO ESTATAL, ESTRUTURA e ATUAÇÃO FUNCIONAL.

6.4.1 – Quanto à posição estatal:
a) Independentes: São os órgãos que têm sede constitucional e representam os poderes do Estado. Sujeitam-se apenas ao controle pelos demais poderes. Ex: Chefia do Executivo, Casas Legislativas e Tribunais de Contas.
b) Autônomos: São aqueles que se situam logo abaixo dos órgãos independentes, na cúpula da Administração Pública. Gozam de autonomia administrativa, financeira e técnica. Ex: Ministérios, Secretarias de Estados e Municípios, etc;
c) Superiores: São os órgãos de direção e comando. Entretanto, estão sujeitos à subordinação e controle de uma chefia e não têm autonomia administrativa e financeira. Ex: Departamentos e Secretarias de um Ministério, Departamentos e Subsecretarias de uma Secretaria Estadual ou Municipal;
d) Subalternos: São os que se acham subordinados aos órgãos superiores e constituem em unidades de execução de atividades administrativas. Ex: Divisões, Seções, Serviços, Gerências, etc.

6.4.2 – Quanto à Estrutura
a) Simples ou Unitários: Constituídos por um único centro de atribuições sem subdivisões internas.
b) Compostos: Órgãos constituídos por vários outros órgãos, como acontece com Ministérios e Secretarias, que possuem várias subdivisões em órgãos menores até chegar-se aos órgãos unitários que não possuem mais divisões.

6.4.3 – Quanto à Composição
a) Singulares: São órgãos integrados por um único agente público. Ex: Presidência da República;
b) Compostos ou colegiados: São órgãos integrados por vários agentes públicos, sendo suas decisões tomadas em conjunto. Ex: Câmara dos Deputados, Conselho de Contribuintes do Ministério da Fazenda.

6.5 – Teorias das Relações do Estado com os Agentes Públicos: O Estado, pessoa jurídica de direito público, atua e manifesta sua vontade por meio de seus agentes públicos, pessoas físicas. Acerca do tema diversas teorias surgiram para explicar a relação do Estado por meio de seus agentes .

6.5.1 Teoria do Mandato: O agente público é mandatário do Estado. Não foi aceita, pois o Estado não tem vontade própria para outorgar mandato.

6.5.2 Teoria do Representação: O agente público é representante do Estado por força de Lei. Não foi aceita, pois se o Estado depende de um representante, fica ele equiparado ao incapaz.

6.5.3 Teoria do Órgão: A pessoa jurídica manifesta sua vontade por meio de órgãos, de tal modo que quando os agentes públicos agem, tal atuação é imputada ao Estado.









7. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA


Administração Pública Indireta é composta, segundo o Decreto-Lei n.º 200/67, pelas pessoas jurídicas criadas por Lei para desempenhar, descentralizada e indiretamente, as atividades administrativas do Estado.

7.1 Conceito de Administração Pública Indireta: É o conjunto de pessoas (entidades ) Administrativas vinculadas à respectiva administração direta, tendo como objetivo desempenhar atividades administrativas de forma descentralizada . Ou ainda, é o exercício da atividade administrativa de forma indireta ou descentralizada por meio de pessoas jurídicas que o Estado cria com essa finalidade .

O objetivo da Administração Indireta é a execução de atividades estatais de forma descentralizada ou indireta, quando o Estado não pretender exercê-las pessoalmente por meio de seus órgãos públicos. Com efeito, ao exercer pessoalmente as atividades administrativas, o Estado pratica a Administração Direta ou Centralizada. Todavia quando pretende não exercer pessoalmente algumas atividades, e assim, cria pessoas jurídicas especificamente para esse fim, surge a Administração Indireta. Quando e em quais atividades a Administração Indireta exercerá, é um critério exclusivamente do Estado, puro juízo de conveniência e oportunidade.

7.2 – Idéia Central: A idéia central de Administração Indireta é o exercício de certas atividades, não mais pelo Estado, diretamente e de forma centralizada, mas indiretamente ou descentralizadamente, por meio de entidades a ele vinculadas. Ou seja, o Estado deixa de exercer certa atividade e cria uma pessoa para exercê-la. Portanto, a ação do Estado passa a ser indireta ou descentralizada.

Diz-se Indireta pelo fato de o Estado não mais exercer pessoalmente aquela atividade, isto é, entre o Estado e a sociedade existirá uma pessoa interposta (entidade da Administração Pública Indireta). Diz-se Descentralizada em virtude de o Estado haver outorgado por Lei o exercício daquela atividade à pessoa jurídica por ele criada; Ou seja, o Estado retirou do centro não só a execução da atividade, transferindo para outra pessoa, como também a própria atividade que agora passa a ser da competência da entidade criada.

7.3 Desconcentração x Descentralização: Desconcentração e descentralização referem-se a técnicas administrativas diversas, isto é, a modos diferentes de exercício da Administração e estão intimamente ligadas aos conceitos de Administração Pública direta e indireta, sendo de fundamental utilidade conhecer esses conceitos, para fins de concursos públicos.

7.4 Desconcentração: Denomina-se DESCONCENTRAÇÃO a técnica administrativa de distribuição interna de competências dentro de uma mesma pessoa jurídica. Na desconcentração, uma pessoa jurídica distribui sua competência a órgãos (despersonalizados) diversos, buscando eficiência e racionalização de seus serviços, dentro de uma relação de coordenação e hierarquia. Nesse caso, o que se vê é tão-somente a retirada da atividade do centro decisório para os órgãos periféricos, mas a titularidade e o comando central continuam com a pessoa jurídica central. Daí a expressão DESCONCENTRAR como sinônimo de retirar do centro (retirar somente o exercício da atividade).

A desconcentração, como se vê, pressupõe a existência de uma única pessoa, que distribuiu suas atribuições por vários órgãos a ela subordinados e por ela coordenados, tendo em vista o exercício de uma atividade centralizada, em suas decisões e titularidade, mas desconcentrada em seu exercício. Exemplo: No âmbito da fiscalização e arrecadação de tributos de competência da União, temos a Secretaria da Receita Federal com sede em Brasília como o órgão da Administração Direta, por meio do qual a União exerce tais atividades. Todavia devemos lembrar que essa atividade (tributação) é exercida em todo o território nacional, logo, como resolver o problema de pessoas do Rio Grande do Sul junto à Receita Federal se ela tem sede em Brasília?

Para tornar possível a solução de tais problemas, houve a criação de outros órgãos subordinados à Secretaria da Receita Federal – as superintendências estaduais da Receita Federal em cada capital estadual. Assim, há em Porto Alegre a Superintendência da Receita Federal no Rio Grande do Sul, órgão subordinado à Secretaria da Receita Federal em Brasília. Nesse caso, a União age por meio da Receita Federal no Rio Grande do Sul, uma vez que desconcentrou a atividade de fiscalização, cobrança e fiscalização de tributos, retirando essa atividade do centro e exercendo-a de forma desconcentrada.

Este fenômeno é denominado de DESCONCENTRAÇÃO, pois o poder decisório ainda é da SRF em Brasília. A atividade, o exercício dos atos, é que foi retirado do centro, estando desconcentrado.

7.5 Descentralização: Em uma concepção ampla ou genérica, é a distribuição de competência de uma pessoa para outra pessoa, física ou jurídica, podendo decorrer da Constituição, da Lei, do contrato ou de simples ato administrativo. A descentralização pode se dar por critérios políticos e administrativos.
A descentralização política é verificada na organização do Estado Federal, cuja estrutura interna é composta por entidades diversas, todas dotadas de auto-organização, autolegislação e auto-administração, cujo exemplo é a República Federativa do Brasil, conforme art. 18 da CF/88.
Podemos falar, ainda, em descentralização administrativa, onde uma atividade administrativa é distribuída de uma pessoa para outra. A descentralização administrativa pode ser realizada sob três modos: a) descentralização territorial; b) descentralização por serviços; c) descentralização por colaboração.
Na descentralização territorial ou geográfica, uma porção territorial do Estado, separada geograficamente, é reconhecida por Lei como pessoa jurídica de direito público, com capacidade administrativa. A descentralização territorial é comum nos Estados unitários, como é o caso da França e da Itália. No Brasil, os territórios federais, quando existirem, serão exemplos de descentralização territorial ou geográfica.
Na descentralização por serviços, verificamos a criação pelo Estado de pessoas jurídicas dotadas de personalidade de direito público ou de direito privado, atribuindo-lhes a titularidade e a execução de atividades públicas. Observamos a descentralização por serviços na Administração Indireta, com a criação de autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista, segundo o Decreto-Lei n.º 200/67, e consórcios públicos, segundo a Lei n.º 11.107/05.
Por fim, temos a descentralização por colaboração. Nesse caso, o Estado transfere a uma pessoa jurídica ou a um consórcio de pessoas jurídicas, ou ainda a uma pessoa física, a prestação de um serviço público por meio de contrato ou ato administrativo. O Estado mantém a titularidade do serviço, repassando à concessionária, permissionária ou autorizatária apenas a titularidade da prestação do serviço.
No presente estudo nos interessa apenas a descentralização por serviços.
8 Entidades da Administração Indireta.

Ao descentralizar a Administração Pública, isto é, ao pretender criar entidades, pessoas distintas de si mesma, para outorgar-lhes o exercício da atividade estatal, a Administração Pública (União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios) poderá dispor de 4 (quatro) espécies distintas de entidades.

 Autarquias
 Fundações
 Empresas Públicas
 Sociedades de Economia Mista
 Associações Públicas

O Decreto-Lei n.º 200/67 que dispôs sobre a organização da administração federal, elencou originalmente as Autarquias, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista, posteriormente a Lei 7.596/87, incluiu as Fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público como entidades da Administração Indireta. Mais recentemente a Lei n. 11.107/05 tratou da criação de Associações Públicas.

I – Autarquia: Entidade (Pessoa Jurídica ou Pessoa Administrativa) integrante da Administração Indireta, criada pelo Estado, por meio de Lei específica, com personalidade jurídica de direito público, patrimônio e receita próprios, destinada à execução de atividades típicas da Administração Pública, de forma descentralizada.

A autarquia, pessoa jurídica de direito público, integra a Administração Indireta do Estado e é uma forma de descentralização de serviços públicos. Daí é possível afirmar que a AUTARQUIA É UM SERVIÇO PÚBLICO PERSONALIZADO. Ou seja, ao invés de o Estado exercer pessoalmente determinado serviço público, por razões de busca pela eficiência, celeridade e otimização da Administração Pública, prefere exercê-la indireta ou descentralizadamente, criando uma pessoa para agir em seu lugar.

Vale lembrar também que as autarquias, como as demais entidades integrantes da Administração Indireta não estão subordinadas à Administração direta, mas tão-somente vinculadas por meio do Ministério ou Secretaria Estadual ou Municipal. Sua relação com a Administração direta é de vinculação, isto é, a autarquia está vinculada a um órgão da Administração direta e sofre com isto um controle FINALÍSTICO ou TELEOLÓGICO que limita-se à verificação do cumprimento de suas finalidades. Diferentemente, portanto, dos órgãos da Administração direta, que são criados e organizados sob uma estrutura de Hierarquia e Subordinação.

Características das Autarquias

a) Personalidade Jurídica da Autarquia

Preliminarmente, impende salientar que a Lei n.º 9.784/99, em seu art. 2º, inciso II, define entidade como a “unidade de atuação dotada de personalidade jurídica”, isto é, capaz de exercer direitos e obrigações na ordem jurídica. A autarquia é uma entidade, portanto, uma pessoa jurídica. Assim, podemos defini-la como pessoa administrativa, visto que criada para o desempenho de atividade administrativa do Estado.

Como possui personalidade jurídica, a autarquia é titular de direitos e obrigações em seu próprio nome, não se confundindo com os direitos e deveres do Estado que a criou. Nesse sentido, a autarquia se difere radicalmente do órgão público, uma vez que esse é apenas a repartição interna das atividades de uma pessoa, ao passo que a autarquia é uma pessoa jurídica. Enquanto um órgão da Administração Federal é apenas parte da divisão das atribuições internas da União, a autarquia federal é uma pessoa jurídica distinta da União.

Quanto à natureza de sua personalidade devemos lembrar que a autarquia tem personalidade de direito público, o que significa que o conjunto de leis e princípios que rege e disciplina as atividades do Estado, é o mesmo conjunto que rege e disciplina as atividades das autarquias. Por conseqüência, as autarquias estão sujeitas às mesmas regras, bônus e ônus da pessoa jurídica de direito público que a criou (União, Estado-membro, Distrito Federal ou Município). Apresenta, portanto, os privilégios, prerrogativas e poderes próprios do regime jurídico de direito público.

b) Forma de Criação e Extinção

Segundo o art. 37, inciso XIX, da Constituição Federal, somente por lei específica poderão ser criadas autarquias, que nos termos do art. 61, § 1º, inciso II, “e” da CF/88, deverá ser de iniciativa do Presidente da República, regra que também se aplica aos Estados, Distrito Federal e Municípios.

As pessoas jurídicas de direito privado, segundo o art. 45 do Código Civil , tem existência legal após a inscrição do ato constitutivo no respectivo registro . A autarquia, em face de sua personalidade de direito público, não se submete a esta regra, visto que segundo o art. 37, inciso XIX, da CF/88, sua criação depende apenas de lei, isto é, a autarquia tem existência legal a partir da lei, não dependendo do ato de inscrição ou registro de qualquer ato para ter existência legal.

A lei deve ser de iniciativa do Chefe do Executivo, regra que, em face do princípio da simetria, se aplica também aos Estados, Distrito Federal e aos Municípios. A personalidade jurídica da autarquia surge então a partir da vigência da Lei que a criou.

O adjetivo “específica” não está a definir uma espécie de lei. Refere-se, na verdade, ao fato de que a lei que criar uma autarquia deve tratar de matéria específica, relativamente àquela autarquia que está sendo criada, Assim, será inconstitucional a lei que dispuser acerca do meio ambiente e, ao mesmo tempo, criar um autarquia que exercerá atividades totalmente diversas do meio ambiente.

Sendo criada por lei, a autarquia somente pode ter extinção declarada por outra lei específica, aplicando-se a regra de revogação de leis introduzida pelo art. 2º, da Lei de Introdução ao Código Civil – Decreto-Lei n.º 4.657/42 .

c) Objeto da autarquia

As autarquias, segundo o art. 2º, do Decreto-Lei n.º 200/67, são criadas para o desempenho de atividades típicas do Estado, de forma descentralizada. Também são criadas para a realização de atividades especializadas , posto que a criação de uma entidade especializada em uma determinada atividade alcançará seus objetivos de forma mais eficiente.

Nesse sentido, concordamos com Meirelles , que entende ser inviável a criação de autarquia para o exercício de atividades econômicas, ainda que de interesse coletivo. Por tal fato, desnecessária a classificação de autarquias em: industriais, econômicas e de crédito, proposta por Maria Di Pietro .

d) Classificação

As autarquias podem se classificar em segundo suas atividades em:

• Autarquias Administrativas: São aquelas que exercem atividades tipicamente administrativas segundo as atribuições da pessoa estatal que as criou e às quais estão vinculadas. É o caso do IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Renováveis, que exerce a atividade de fiscalização do meio ambiente e CVM Comissão de Valores Mobiliários, autarquia que exerce a fiscalização e o controle da atividade de mercado de valores mobiliários;
• Autarquias Culturais ou Autarquias de Ensino: São aquelas que se destinam ao exercício de atividades culturais ou de ensino como a Universidade de São Paulo, Universidade Federal do Rio de Janeiro;
• Autarquias Previdenciárias e assistência : São as autarquias dedicadas à realização de atividades previdenciárias como o INSS – Instituto Nacional de Seguridade Social;
• Autarquias Assistenciais : Aquelas que se destinam a prestar auxílio a regiões carentes ou a categorias de pessoas possuidoras de maior assistência do Estado. O autor cita como exemplo a ADA – Agência de Desenvolvimento da Amazônia e a ADENE – Agência de Desenvolvimento do Nordeste;
• Autarquias Profissionais ou Corporativas: São aquelas que realizam a fiscalização e o controle do exercício de atividades profissionais regulamentadas por lei. A natureza jurídica de autarquia conferida a essas entidades se deu por um caminho jurisprudencial. É que a lei n. 9.649/98 em seu art. 58, § 2º definiu tais entidades como pessoas jurídicas de direito privado, que exercem atividade pública por delegação (caput do art. 58), todavia, na ADIN 1717/DF o Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade do art. 58, caput, e §§ 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º. Essa decisão não foi isolada, pois, em 1984 no julgamento da Reclamação 1169/DF, o STF reconheceu que os Conselhos Federais de fiscalização de profissões são “Autarquias Corporativas”. Portanto, forçoso é reconhecer a essas entidades a natureza de autarquias .


Carvalho Filho produz, ainda, uma outra classificação, que denomina Autarquias de Controle, como as autarquias que exercem atividades de controle sobre entidades prestadoras de serviços públicos que atuam como concessionárias dos serviços públicos, também denominadas de Agências Reguladoras como, por exemplo, a ANATEL – Agência Nacional de Telecomunicações. As autarquias aqui denominadas de Autarquias de Controle me parecem verdadeiras autarquias administrativas, uma vez que exercem atividades de Administração Pública (art. 174 CF/88). Ademais, as atividades de intervenção são, de acordo com copiosa doutrina, atividades administrativas .

e) Administração, Bens, Patrimônio e Receita.

As autarquias são pessoas jurídicas e como tais, elas possuem capacidade de auto-administração, sem subordinação ao ente estatal criador. Essa administração própria incide sobre seu patrimônio e bens. Com efeito, a autarquia, no exercício de suas atividades, desempenhará a administração pessoal de seus bens, segundo as disposições legais atinentes e à realização do interesse público.

Os bens das autarquias são bens públicos, segundo dispõe o art. 98 do Código Civil, que define como tais “aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de direito público”. Portanto, sujeitos ao mesmo regime jurídico dos bens pertencentes ao Estado. Desse modo, os bens das autarquias gozam dos mesmos privilégios dos bens do Estado, sendo impenhoráveis (não podem ser penhorados para pagamento de débitos da autarquia); imprescritíveis (não podem ser objeto de usucapião), inalienáveis (não podem ser alienados enquanto estiverem destinados a uma finalidade específica) e não-oneráveis (não podem sofrer qualquer oneração ou gravame). As formas de aquisição e alienação de bens autárquicos móveis e imóveis serão, naturalmente, as mesmas para os bens do Estado e estão dispostas na Lei n.º 8.666/93.

O patrimônio da autarquia será composto, inicialmente, pela transferência de bens móveis e imóveis por ato da própria lei criadora, lembrando que no caso de imóveis deverá ocorrer a inscrição no registro imobiliário. Ademais, no exercício da sua atividade, a autarquia poderá receber doações de entidades da própria Administração Pública, bem como adquirir bens patrimoniais que integrarão o seu acervo patrimonial.

f) Atos, Contratos e Licitações

Suas manifestações de vontade que interferem nos seus direitos e deveres ou nos direitos e deveres dos administrados são atos administrativos , cujos requisitos, atributos e demais características serão estudados em momento apropriado.

Estão, em regra, sujeitas à realização de processo licitatório para selecionarem seus contratados, de acordo com as mesmas normas estabelecidas para o Estado, nos termos do art. 37, XXI, da CF/88 e Lei n. 8.666/93. Seus contratos têm natureza de contrato administrativo, com cláusulas exorbitantes e sujeitos ao regime jurídico da Lei n. 8.666/93.

g) Regime de Pessoal

O regime de pessoal será idêntico ao regime de pessoal do ente estatal criador da autarquia, e a seleção de pessoal será por meio de concurso público nos termos do art. 37, II, da CF/88.


Quando da promulgação da CF/88, houve a imposição do regime jurídico único, consubstanciado na Lei n.º 8.112/90, que passou a ser adotado também pelas autarquias, em virtude de sua personalidade de direito público (art. 1º, Lei n. 8.112/90). Posteriormente, a Emenda Constitucional n.º 19/98 alterou o art. 39 da CF/88, e afastou a unicidade do regime único. Essa mudança possibilitou ao Estado a adoção também do regime celetista ou regime privado, fato que se tornou possível com a promulgação da Lei n. 9.962/00, passando, assim, a co-existir o regime estatutário ao lado do regime celetista.

Recentemente, o STF por meio da ADIN 2135, suspendeu com efeito ex nunc a alteração dada pela EC 19/98 ao art. 39 da CF, de modo que voltou a vigorar a obrigatoriedade de regime jurídico único para as pessoas de direito público.

Dessa forma, as autarquias obrigatoriamente adotarão o regime jurídico do pessoal civil da Administração direta, que no caso da União é a Lei n. 8.112/90.

h) Imunidade Tributária

A Constituição Federal instituiu a IMUNIDADE RECÍPROCA, entre as pessoas jurídicas de direito público, no que diz respeito aos impostos, sobre o patrimônio, renda e serviços um dos outros (art. 150, VI, “a” da CF/88). Por conta do dispositivo, nenhuma pessoa estatal (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) poderá instituir impostos sobro o patrimônio, serviços ou rendas uns dos outros.

Por força do § 2º do art. 150, a CF/88 estendeu às autarquias o mesmo privilégio, mas apenas em relação aos bens, serviços e rendas vinculados às suas atividades essenciais. De sorte que, os bens, rendas ou serviços das autarquias que não estejam vinculados às suas atividades essenciais podem sofrer normalmente a incidência de impostos .

i) Privilégios ou Prerrogativas Processuais

As autarquias, em razão de sua personalidade de direito público, gozam dos mesmos privilégios processuais da Fazenda Pública, quando em juízo. Como pessoas jurídicas, as autarquias podem demandar e serem demandadas em juízo, atuando como autoras, rés, assistentes ou oponentes. Assim, terão as mesmas prerrogativas do Estado em juízo.

As autarquias federais têm foro na justiça federal, por força do disposto no art. 109, inciso I, da CF/88, seja na condição de autora, ré, assistente ou oponente. De sorte que, uma ação judicial na qual o IBAMA, autarquia federal vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, tenha a condição de autor, réu, assistente ou oponente, deve ser ajuizada na justiça federal, inclusive aquelas oriundas da relação estatutária dos seus servidores.

Essa regra comporta exceções. As ações relativas à falência têm lugar na justiça comum estadual, as ações relativas pleitos eleitorais são de competência da justiça eleitoral, e as ações oriundas da relação de trabalho celetista se sujeitam à justiça do trabalho. De sorte que se a ANTT – Agência Nacional de Transportes Terrestres for credora de uma empresa privada e pretender requerer a falência dessa empresa, deverá ajuizar a ação na justiça comum estadual. De idêntico modo, se a ANTT admitir empregados celetistas, eventuais conflitos advindos dessa relação trabalhista serão ajuizadas na justiça do trabalho.

No âmbito dos Estados, Distrito Federal e Municípios as autarquias estarão sujeitas à justiça comum estadual, ressalvando dessa regra as matérias relativas às relações de trabalho (celetistas) e as questões eleitorais. Na hipótese de demandas judiciais envolvendo a União, Autarquia, Fundação Pública Federal ou Empresa Pública Federal de um lado e Estado, Distrito Federal ou Município do outro, prevalecerá o foro da justiça federal (art. 109, inciso I CF/88), posto que a competência da justiça estadual é residual.

Também as autarquias não têm sujeição a concurso de credores ou à habilitação de créditos nos processos de recuperação judicial, concordata e falência, quando estiverem cobrando seus créditos. Ressalvado o estabelecimento de preferência entre a Fazenda Federal, Estadual e Municipal, nos termos do art. 187, parágrafo único, inciso I – III, do CTN – Lei n. 5.172/66.

Outra prerrogativa ou privilégio processual importante para a Fazenda Pública é o duplo grau de jurisdição obrigatório, também chamado de remessa obrigatória, remessa de ofício ou ainda remessa ex officio. Segundo o art. 475 do Código de Processo Civil, está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal, a sentença: (a) proferida contra a União, o Estado, o Distrito Federal, o Município, e as respectivas autarquias e fundações de direito público; (b) que julgar procedentes, no todo ou em parte, os embargos à execução de dívida ativa da Fazenda Pública.
Desse modo, quando uma autarquia tem contra si uma sentença proferida por um juiz de primeira instância, deverá ser remetida ao Tribunal a que estiver vinculado aquele juiz monocrático para nova apreciação, somente tendo eficácia perante a autarquia quando confirmada pelo Tribunal, independentemente de a autarquia interpor o recurso voluntário de apelação. Vale dizer, caso a autarquia interponha o recurso cabível, o processo será remetido ao Tribunal para o julgamento do recurso; caso a autarquia não interponha o recurso cabível, o processo deverá ser remetido ao Tribunal por força do art. 475 do Código de Processo Civil.

A regra comporta exceções, que estão previstas nos §§ 2º e 3º do art. 475 do CPC. Segundo o texto, não se aplica a remessa obrigatória sempre que a condenação ou o direito controvertido, for de valor certo não excedente a 60 (sessenta) salários mínimos, bem como no caso de procedência dos embargos do devedor na execução de dívida ativa do mesmo valor. Também não se aplica o disposto neste artigo quando a sentença estiver fundada em jurisprudência do plenário do Supremo Tribunal Federal ou em súmula deste Tribunal ou do tribunal superior competente.

A inexistência de remessa obrigatória não retira da autarquia o direito de novo julgamento na Segunda Instância, todavia, a inexistência da remessa obrigatória impõe à autarquia a interposição do recurso no prazo legal.

As autarquias têm prazos em quádruplo para contestar as ações nas quais são rés, e prazos em dobro para a interposição de recursos, conforme determinação do art. 188 do Código de Processo Civil. Considerando que no processo ordinário o prazo de contestação é de 15 (quinze) dias (art. 297 CPC), a autarquia atuando como ré terá prazo de 60 (sessenta) dias por força do art. 188 do CPC. Considerando ainda o recurso de apelação cujo prazo é de 15 dias (art. 508 do CPC), a autarquia sendo vencida terá prazo de apelação por 30 (trinta) dias.

As autarquias ainda gozam do privilégio de somente pagarem as despesas processuais ao final do processo, na hipótese, claro de serem vencidas na demanda, segundo o art. 27 do CPC. Outro privilégio significativo é a isenção do preparo na interposição de recursos, sendo assim isentas as autarquias do pagamento das despesas relativas à interposição dos recursos.

Em face da impenhorabilidade dos seus bens, quando vencidas em juízo e condenadas em valores, as autarquias se sujeitam ao processo especial de execução contra a Fazenda Pública, previsto no art. 730 do CPC. No processo de execução comum, o executado é citado para pagar em 24 (horas) ou nomear bens à penhora. Diante da impenhorabilidade dos seus bens, a Fazenda Publica, e também as autarquias, são citadas para oferecer embargos no prazo legal, sem a necessidade de garantia do juízo, isto é, sem a necessidade de oferecimento de bens à penhora.

Definido o montante da condenação, o seu pagamento se fará pelo sistema de precatório, que vem a ser a requisição dos valores feita pelo Presidente do Tribunal que proferiu a decisão objeto da execução, nos termos do art. 100 da CF/88. Os precatórios recebidos até o dia 1º de julho deverão ter os seus respectivos valores atualizados e inscritos no orçamento do exercício seguinte para pagamento até o final deste exercício, por força do art. 100, § 1º, da CF/88. Dessa forma, o pagamento será feito diretamente ao credor na ordem cronológica da apresentação dos respectivos precatórios, evitando assim favoritismos ilegais e imorais.

Há a ressalva quanto aos créditos de natureza alimentícia, cujos precatórios não ingressam na ordem cronológica comum junto às demais requisições, mas comporão uma lista em separado, visto que tais créditos dizem respeito à própria necessidade de sobrevivência do credor. Segundo o § 1º - A do art. 100, da CF/88, os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou invalidez, fundadas na responsabilidade civil, em virtude de sentença transitada em julgado.

Segundo o § 3º do art. 100, da CF/88, com a redação dada pela EC 30/00, não se aplica o regime de precatórios aos créditos de pequeno valor definidos em Lei, devidos pelas Fazendas Públicas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, em razão de sentença judicial transitada em julgado. O limite de pequeno valor é por força do art. 87 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, com a redação dada pela EC 37/02, de quarenta salários mínimos quando se tratar de Estados e Distrito Federal, e de trinta salários mínimos, quando se tratar da Fazenda Municipal, até que estes entes definam, por lei própria, outros valores condizentes com sua realidade para fins de cumprimento do dispositivo do § 3º, do art. 100, da CF/88.

j) Controle Judicial

A adoção no ordenamento jurídico brasileiro do Sistema Inglês ou Sistema da Jurisdição Una, impõe o reconhecimento de que os atos, processos e contratos das autarquias se sujeitam ao controle judicial, que poderá anulá-los por vício de legalidade.

Os instrumentos de controle judicial das ações administrativas das autarquias não se diferem radicalmente daqueles usados para a Administração Pública em geral. De sorte que os atos de suas autoridades estão sujeitos a Mandado de Segurança, conforme o art. 5º, inciso LXIX da CF/88 e art. 1º, § 1º, da Lei n. 1.533/51, quando ilegais ou abusivos de poder. De igual sorte, sujeitam-se Ação Popular, segundo o art. 5º, inciso LXXIII da CF/88 e art. 1º, da Lei n. 4.717/65, os atos de suas autoridades quando lesivos ao patrimônio público, ao meio ambiente, patrimônio histórico e cultural. Ainda, quanto ao controle judicial das autarquias, cumpre salientar que os seus atos são passíveis de controle por Ação Civil Pública, quando malferirem o patrimônio público e social, meio ambiente e outros interesses difusos e coletivos, segundo o art. 129, III, e § 1º, da CF/88, e art. 5º, da Lei n. 7.347/85.

k) Nomeação de Dirigentes

Cabe ao Chefe do Executivo a nomeação dos dirigentes das autarquias, nos termos do art. 84, inciso XXV, da CF/88, bem como sua exoneração. É verdade que, em alguns casos, a nomeação dependerá de prévia autorização do Senado Federal, hipótese expressamente prevista para os dirigentes do Banco Central (art. 84. inciso XIV). O art. 52, inciso III, “f” concede competência ao Senado para argüir e aprovar nomes de candidatos a cargos públicos que a lei exigir, em tais casos, onde a lei exigir a aprovação de nomes para direção de autarquias, a nomeação deverá atentar para a regra sob pena de ilegalidade. Atualmente, é o caso das autarquias em regime especial, cujos dirigentes devem ser nomeados após aprovação de seus nomes pelo Senado Federal, nos termos do art. 5º, da Lei n. 9.986/00.

l) Vinculação e Controle

A autarquia não está subordinada à Administração criadora. Age, portanto, de forma autônoma, na realização de seus fins. Sua relação com a Administração direta é de vinculação, isto é, a autarquia está vinculada a um órgão da Administração direta e sofre com isto um controle FINALÍSTICO ou TELEOLÓGICO que se limita à verificação do cumprimento de suas finalidades

m) Prescrição Qüinqüenal

Os créditos havidos contra a Fazenda Pública, e obviamente, contra uma autarquia, prescrevem em cinco anos, contados da sua constituição, segundo o art. 2º, do Decreto n.º 20.910/32. Dessa forma, a pessoa que possuir um crédito contra uma autarquia deverá exercer o seu direito nesse período, sob pena de prescrição do crédito, perdendo aí o direito de exercer a competente ação para ver satisfeito o seu crédito.

n) Responsabilidade Civil ou Responsabilidade Extracontratual

Segundo o art. 37, § 6º da CF/88, as pessoas jurídicas de direito público responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso nos casos de dolo ou culpa. O texto consagra a responsabilidade civil objetiva, segundo a Teoria do Risco Administrativo. Em se tratando de pessoa jurídica de direito público, a autarquia tem responsabilidade objetiva por atos de seus agentes, no exercício de suas atividades, independentemente de dolo ou culpa destes, assegurado, como se disse, o direito de regresso nos casos de dolo ou culpa do agente.

I.I – Autarquias em Regime Especial:

A partir da década de 1990, passamos a assistir à criação de várias autarquias qualificadas como autarquias em regime especial, também denominadas de agências reguladoras , criadas para o exercício de atividade reguladora e fiscalizadora de atividades econômicas e de serviços públicos. A expressão regime especial, que qualifica tais autarquias, pode ser resumida em poder de elaboração de normas técnicas no âmbito de sua competência; autonomia de suas decisões; independência administrativa; e autonomia econômico-financeira.

A criação dessas autarquias tem se prestado à regulação e fiscalização de atividades econômicas, fomento e regulação de uso de bens públicos. Considerando as autarquias em regime especial já criadas, podemos, com fulcro no ensinamento de Celso Antônio , classificá-las a partir dos seguintes critérios:

1. Reguladoras e fiscalizadoras de serviços públicos: ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica, criada pela Lei n. 9.427/96; ANATEL – Agência Nacional de Telecomunicações, criada pela Lei n. 9.472/97; ANTT – Agência Nacional de Transportes Terrestres e ANTAQ – Agência Nacional de Transportes Aquaviários, criadas pela Lei n. 10.233/01; ANAC – Agência Nacional de Aviação Civil, criada pela Lei n. 11.182/05;
2. Atividades de fomento e fiscalização de atividade privada: ANCINE – Agência Nacional de Cinema, criada pela MP 2.281-1/01, alterada pela Lei n. 10.454/02;
3. Atividades de regulação de atividade econômica do setor petrolífero: ANP – Agência Nacional do Petróleo, criada pela Lei n. 9.472/97;
4. Atividades do Estado, livres à iniciativa privada, mas sujeitos ao controle e fiscalização do Estado: ANVISA – Agência Nacional de Vigilância Sanitária, criada pela Lei n. 9.782/99; ANS – Agência Nacional de Saúde Suplementar, criada pela Lei n. 9.961/00.
5. Atividades de uso de bem público: ANA – Agência Nacional de Águas, criada pela Lei n. 9.984/00;

Cumpre notar que algumas autarquias em regime especial que desempenham atividades reguladoras do setor privado com poder de elaboração de normas técnicas no âmbito de sua competência; autonomia de suas decisões; independência administrativa; e autonomia econômico-financeira, não receberam a alcunha de agência reguladora:

1. BCB – Banco Central do Brasil, criado pela Lei n. 4.595/64, que regulamenta e fiscaliza a atividade econômica do setor bancário, crédito e moeda;
2. CADE – Conselho Administrativo de Defesa Econômica, criado pela Lei n. 4137/62, alterada pela Lei n. 8.884/94, competindo-lhe zelar pela livre concorrência, difundir a cultura da concorrência por meio de esclarecimentos ao público sobre as formas de infração à ordem econômica e decidir questões relativas às mesmas infrações.
3. CVM – Comissão de Valores Mobiliários, criada pela Lei n. 6.385/76, alterada pela Lei n. 10.411/02, competindo-lhe regular e fiscalizar a emissão, intermediação dos valores mobiliários, organização e funcionamento das bolsas de valores, mercado de futuros e bolsa de mercadorias, bem como, a auditoria das companhias abertas e os serviços de consultor e analista de valores mobiliários.

A rigor, fica fácil compreender que a atividade reguladora por meio de autarquias não é novidade no Brasil, o que temos de diferente é a denominação dada àquelas que foram criadas a partir de meados da década de noventa. Dessa forma, pouco importa se a entidade tem ou não a denominação de Agência. Nos interessa apenas a idéia da Autarquia em Regime Especial, portanto, a entidade que tem maior autonomia que as demais autarquias e as entidades que exerçam papel regulatório da atividade econômica ou de serviços públicos. A melhor expressão dessa afirmação é o CADE – Conselho Administrativo de Defesa Econômica e o BACEN – Banco Central do Brasil, ambos são Autarquias em Regime Especial, exercem atividade regulatória e fiscalizatória do setor privado (livre concorrência e sistema financeiro), mas não possuem o nome de Agência.

Na ausência de uma lei geral sobre o tema, temos formulado conceitos a partir da junção dos tópicos que marcam o denominado Regime Especial de diversas autarquias. Portanto, podemos conceituar autarquias em regime especial como: Autarquias dotadas de maior autonomia administrativa, orçamentária, financeira e funcional quando comparadas às demais autarquias, e dotadas ainda, de amplo poder de regulação e fiscalização no exercício de sua atividade e relativamente ao seu objeto. Frise-se que os seus dirigentes são indicados pelo Presidente da República e nomeados para mandato fixo , após aprovação dos seus nomes pelo Senado, não podendo assim, serem exonerados ad nutum (livremente), mas apenas após processo administrativo, decisão judicial ou renúncia, gozando assim de verdadeira estabilidade durante o mandato.

São autarquias em regime especial: as universidades autárquicas (USP), o Banco Central, o CADE e as Agências Reguladoras (ANA, ANATEL, ANEEL, ANP...).


Exemplos de Autarquias:

INSS – Instituto Nacional de Seguridade Social;
INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente;
DNIT – Departamento Nacional de Infra-estrutura dos Transportes;
INMETRO – Instituto de Metrologia e Normalização;
DER-DF – Departamento de Estradas e Rodagens do Distrito Federal;
DETRAN – Departamento de Trânsito do Distrito Federal;


Exemplos de Autarquias em Regime Especial:

CADE – Conselho de Defesa Econômica;
CVM – Comissão de Valores Mobiliários;
BACEN – Banco Central do Brasil;
ANATEL – Agência Nacional de Telecomunicações;
ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica;
ANP – Agência Nacional do Petróleo;
ANS –Agência Nacional de Saúde Suplementar;
ANVISA – Agência Nacional de Vigilância Sanitária;
ANA – Agência Nacional de Águas;
ANTT – Agência Nacional de Transportes Terrestres;
ANTAQ – Agência Nacional de Transportes Aquaviários;
ANCINE – Agência Nacional de Cinema.
ADASA – Agência de Desenvolvimento de Águas e Saneamento – DF

II – Fundações

Originalmente, ao final do século XIX, as fundações foram concebidas como entidades (pessoas jurídicas) para que pessoas físicas ou jurídicas pudessem destinar parte de seus recursos a um objetivo de caráter social. Normalmente, a pessoa destinava parte do seu capital a esta finalidade e constituía uma fundação. O termo fundação origina-se de “fundos” como sinônimo de recursos financeiros ou patrimoniais. Desde então, a fundação veio a ser entendida como um conjunto de recursos destinados a uma finalidade social, a quem a lei atribuía personalidade jurídica.

Com isso, surgiram as fundações privadas, criadas por testamentos, quando o instituidor pretendia instituir a fundação após sua morte, ou por escritura pública, quando o instituidor pretendia instituir a fundação ainda em vida. Também surgiram as fundações criadas por pessoas jurídicas, que diferentemente das pessoas físicas sempre instituem fundações por meio de escritura pública.

Dentre as fundações privadas, podemos citar como exemplos: Fundação Roberto Marinho, Fundação Bradesco, Fundação Perseu Abramo, Fundação Carlos Chagas, Fundação Getulio Vargas, etc. Tais fundações existem e continuam sendo criadas, todavia, não nos interessam, pois sendo instituídas e mantidas por pessoas privadas (físicas ou jurídicas) não integram a Administração Pública Indireta.

Ocorre que o Estado passou a criar fundações, isto é, destinar recursos públicos para fins sociais criando uma pessoa jurídica para tal fim. Logo surgiu a dúvida se tais pessoas – as fundações criadas e mantidas pelo Estado – eram de direito público ou privado .

O Decreto-Lei n.º 200/67, que organizou a atual feição da Administração Pública, em administração pública direta e indireta, originalmente, não incluiu as fundações criadas e mantidas pelo Poder Público como entidades da Administração indireta. Somente em 1987, a Lei n.º 7.596/87, alterando o Decreto-Lei 200/67, dispôs claramente que as fundações, criadas e mantidas pelo Poder Público, eram entidades da Administração Indireta, mas sujeitas ao regime jurídico privado.

Entretanto, a Constituição Federal de 1988 passou a denominar as fundações criadas pelo Estado de fundações públicas, dispensando a tais pessoas as mesmas regras, privilégios e princípios aplicáveis às fundações. Isto é, a Constituição, no seu texto original, entendeu que as fundações públicas eram pessoas jurídicas de direito público, tendo, portanto, a mesma natureza das autarquias.

A partir daí, duas correntes surgiram, discutindo a natureza da pessoa jurídica da fundação pública. Para parte da doutrina, a fundação pública será sempre pessoa jurídica de direito privado, mesmo criada e mantida pelo Estado. Compartilhou desse entendimento o Professor Hely Lopes Meirelles. Outros autores, entretanto, sempre entenderam que todas as fundações públicas são pessoas jurídicas de direito público, à semelhança das autarquias. Desse último entendimento, temos como referência o Professor Celso Antônio Bandeira de Mello.

Hoje, entretanto, uma terceira corrente ganha força, defendida por Diógenes Gasparini e Maria Sylvia Zanella Di Pietro, sobre a natureza jurídica das fundações públicas. Para essa corrente, o Estado pode criar fundações concedendo-lhes personalidade de direito público ou privado, segundo lhe parecer conveniente e oportuno. Se o Estado cria uma fundação e lhe dá personalidade de direito público, tal fundação terá natureza de autarquia. Entretanto, se o Estado cria uma fundação e lhe concede personalidade de direito privado, tal fundação será administrada nos mesmos moldes que as fundações privadas, naquilo que não conflitar com as regras gerais de direito público. A corroborar esse entendimento, veio o art. 37, inciso XIX, da CF/88, dispor que a criação de fundação pública dependeria de Lei autorizativa. Ora, a lei autorizativa não cria a fundação, mas apenas autoriza a sua criação, logo é forçoso reconhecer que essa fundação terá personalidade de direito privado. Por outro lado, o Estado pode criar fundação e lhe conceder personalidade de direito público, fato incontestável na doutrina e jurisprudência.

Desta forma, a fundação, criada pelo Estado como pessoa jurídica de direito público, será criada por lei específica tal qual a autarquia. Por outro lado, a fundação criada pelo Estado como pessoa jurídica de direito privado, será criada a partir de uma lei autorizativa e instituída por escritura como uma fundação de direito privado.

Conceito de fundação : É uma pessoa jurídica de direito público ou privado, criada por lei especifica ou instituída após lei específica autorizativa, respectivamente, com patrimônio próprio, sem fins lucrativos, criada ou instituída para realização de uma atividade de interesse social (saúde, pesquisa, assistência social, educação etc.), pelo Estado de forma descentralizada.

Quando se tratar de fundação de direito público, todas as características, ônus, bônus, poderes e prerrogativas das autarquias lhes são aplicáveis. Daí alguns autores dizerem que as fundações de direito público são fundações autárquicas.

Características das Fundações Públicas de Direito Público

a) Personalidade Jurídica da fundação pública: Idêntica à da autarquia;

b) Objeto da fundação pública: atividades estatais de natureza sociais como educação, cultura, pesquisa, assistência social, saúde etc.
c) Administração, Bens, Patrimônio e Receita: Idêntica à da autarquia;
f) Atos, Contratos e Licitações: Idênticos aos da autarquia;
g) Regime de Pessoal: Idêntico ao da autarquia;
h) Imunidade Tributária: Idêntica à da autarquia;
i) Privilégios ou Prerrogativas Processuais: Idênticos aos da autarquia;
j) Controle Judicial: Idêntico ao da autarquia;
k) Nomeação de Dirigentes: Idêntica à da autarquia;
l) Vinculação e Controle: Idêntica à da autarquia;
m) Prescrição Qüinqüenal: Idêntica à da autarquia;
n) Responsabilidade Civil ou Responsabilidade Extracontratual: Idêntica à da autarquia.

Exemplos de Fundações de Direito Público:

FUNASA – Fundação Nacional de Saúde;
FUB – Fundação Universidade de Brasília;
FUA – Fundação Universidade do Amazonas;
FUNAI – Fundação Nacional do Índio;
IBGE – Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística;
ENAP – Fundação Escola Nacional de Administração Pública
FIOCRUZ – Fundação do Instituto Osvaldo Cruz;
FHB – Fundação Hemocentro de Brasília (DF);
FEPECS – Fundação de Ensino e Pesquisa de Ciências da Saúde (DF);
Fundação Pólo Ecológico de Brasília (DF).

III – Empresas Estatais

O art. 170 da Constituição Federal cuidou dos princípios da atividade econômica e no seu inciso II e IV, listou a propriedade privada e a livre iniciativa, respectivamente, dando a entender que a exploração de atividade econômica seria própria dos detentores dos meios de produção em um ambiente de livre iniciativa. Percebe-se que o constituinte de 1988 elegeu a não execução de atividade econômica por parte do Estado, como regra, e que a partir daquele momento sua participação na atividade economia seria apenas a de agente incentivador e regulador, conforme art. 174 da CF/88.

Todavia, há casos em que a presença do Estado na atividade econômica é imprescindível, por questões imperativas que transcendem a simples atividade privada lucrativa. Nesse sentido, a Constituição, no art. 173, admitiu uma exceção, abrindo a possibilidade de o Estado exercer atividade econômica, nos seguintes termos:

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.

Assim, quando o Estado se vê diante destes dois imperativos, está autorizado a ingressar na atividade privada como agente produtor de bens e serviços, explorando atividade econômica. Tal atividade se fará por meio de duas pessoas: Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista.

O art. 175 da Constituição determina que a prestação de serviços públicos é uma obrigação do Estado, que pode prestá-los diretamente ou por meio de concessão e permissão à terceiros, sempre através de licitação. Entende-se por serviços públicos, toda atividade útil, de obrigação do Estado e destinada a satisfazer as necessidades primárias ou secundárias da sociedade.

Ocorre que alguns desses serviços têm um conteúdo econômico, apesar de na essência serem serviços públicos. Nesses casos, o serviço público pode ser prestado diretamente à certas pessoas, além de serem mensuráveis em sua quantidade e, portanto, cobrados diretamente do destinatário. Dessa forma, quando o Estado pretende prestar tais serviços públicos ele pode criar também empresas públicas e sociedades de economia mista. Os exemplos típicos de criação de serviços públicos dessa natureza são os de energia elétrica, transporte urbano etc.

Conclui-se, portanto, que a criação de empresas públicas e de sociedades de economia mista, ocorrerá quando o Estado pretender explorar atividade econômica, nos termos do art. 173 da CF/88, ou ainda, nos casos de prestação de alguns serviços públicos de conteúdo econômico (art. 175 da CF/88).

Empresas Públicas – Entidade integrante da Administração Pública Indireta, dotada de personalidade de direito privado, criada após a autorização por lei específica, com patrimônio próprio e capital exclusivamente Público, criada para explorar atividade econômica ou prestação de serviços públicos, podendo revestir-se de qualquer das formas societárias admitidas em direito.

Características das Empresas Públicas

1. Criadas como Pessoa Jurídica de Direito Privado – As Empresas Públicas não são órgãos públicos, são pessoas jurídicas, dotadas, portanto, de PERSONALIDADE, isto é, dotadas de capacidade de titularizarem direitos e deveres na ordem jurídica em seu próprio nome, diferentemente dos órgãos, cuja atuação é imputada ao Estado. Todas as ações certas e erradas das Empresas Públicas, inclusive aquelas que importam em responsabilidade são imputadas a elas próprias, que responderão pessoalmente pelos atos de seus agentes.

Conforme dispõe o conceito, as Empresas Públicas são criadas da mesma forma que as demais pessoas jurídicas de direito privado, com o arquivamento do ato constitutivo no registro competente. Entretanto, para se realizar esse ato de criação, há a necessidade de uma Lei específica autorizar tal ato. Daí se dizer, criada após Lei específica autorizativa. Veja que a Lei não cria a empresa pública, apenas autoriza a sua criação.

Essa noção sobre a criação da empresa pública é fundamental, e está disposta no art. 37, inciso XIX, da Constituição Federal, que dispõe: “Somente por meio de Lei específica poderá ser autorizada a criação de empresa pública...”. Essa forma de criação das pessoas jurídicas de direito privado é totalmente diferente da criação das pessoas jurídicas de direito público, que nascem da Lei.

2. Personalidade de direito privado - A empresa pública tem personalidade de direito privado, isto é, está sujeita às regras próprias das empresas privadas, inclusive no que diz respeito às questões trabalhistas e tributárias (CF/88, art. 173, § 1º, II). Todavia, em alguns aspectos, se sujeitam às regras próprias do direito público (licitações, concurso público e controle da Administração Pública).

3. Forma de Organização e Capital - Podem se organizar sob qualquer modalidade admitida em direito (sociedade anônima, sociedade por quotas, sociedade em nome coletivo, sociedade em comandita...). Seu capital é integralmente público, isto é, seus sócios deverão ser pessoas de direito público ou pessoas integrantes da Administração Pública.

4. Administração e Patrimônio - As empresas públicas são pessoas jurídicas e como tais, possuem capacidade de auto-administração, sem subordinação ao ente estatal criador. Essa administração incide sobre seu patrimônio e bens.

5. Licitações - As empresas públicas são, em regra, sujeitas à obrigatoriedade de licitação, nos termos do art. 37, XXI, da CF/88 e Lei n.º 8.666/93, no que diz respeito às atividades-meio. Não realiza licitação para as atividades-fim. Por exemplo, a Caixa Econômica Federal não realiza licitação para contratação de um empréstimo bancário com terceiros (atividade-fim). Todavia deve realizar licitação para aquisição de máquinas de auto-atendimento bancário (atividade-meio).

6. Contratação pela CLT e Concurso público - As empresas públicas contratam o seu pessoal pelo regime privado – CLT – mas têm a obrigatoriedade de selecioná-los por meio de concurso público, nos termos do art. 37, inciso II, da CF/88.

7. Não gozam de privilégios tributários - A Constituição Federal, no art. 173, § 2º, dispõe que as empresas públicas não gozam de privilégios tributários não extensíveis ao setor privado.

8. Empresas públicas federais têm suas causas julgadas na Justiça Federal, excetuadas as causas de acidentes de trabalho , falência , eleitoral, militar e trabalhista . Quando estaduais, distritais ou municipais, têm foro no juízo privativo da Fazenda Pública, na justiça estadual.

9. Não gozam dos privilégios processuais próprios da fazenda pública;

10. Responsabilidade objetiva - Quanto prestarem serviços públicos, estarão sujeitas à responsabilidade pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, independentemente de dolo ou culpa. Cabe direito de regresso contra o agente, na hipótese de dolo ou culpa (art. 37, § 6º CF/88).

11. Controle Judicial - Os atos e contratos das empresas públicas estão sujeitos ao controle judicial, tais quais os atos e contratos celebrados pela União, Estados, DF e Municípios.

12. Bens - Quando as empresas públicas explorarem atividade econômica, seus bens serão penhoráveis. Quando forem prestadoras de serviços públicos, os bens afetados à prestação de serviços não serão penhoráveis, todavia os bens que não estiverem destinados à prestação de serviços públicos poderão ser penhorados.

Vinculação: A empresa pública, pessoa jurídica de direito privado, não está subordinada à Administração criadora. Age, portanto, de forma autônoma na realização de seus fins. Sua relação com a Administração direta é de vinculação, isto é, a empresa pública está vinculada a um órgão da Administração direta e sofre, com isto, um controle FINALÍSTICO ou TELEOLÓGICO, que se limita à verificação do cumprimento de suas finalidades.

Da existência de sócios na Empresa Pública: Questão curiosa diz respeito à possibilidade de existência de sócios no capital da empresa pública. Apesar de em sua definição existir a necessidade do capital ser integralmente público, não há qualquer vedação à conjugação de capital de duas entidades de direito público para criação de empresas públicas. Logo, as empresas públicas podem ter sócios formando seu capital, desde que sejam pessoas que integrem a Administração Pública. Nesse caso, a União, Estado, DF ou Município deverá ter o controle societário da empresa. Ex.: A TERRACAP e a NOVACAP são empresas públicas, e ambas têm dois sócios, a União com 49% do capital de cada uma e o Distrito Federal com 51% do capital das mesmas empresas,

Exemplos de Empresas Públicas:
ECT – Empresa Brasileira de Correios e Telegráfos;
EMBRAPA – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária;
CEF – Caixa Economica Federal;
SERPRO – Serviço Federal de Processamento de Dados;
NOVACAP – Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil;
TERRACAP- Companhia Imobiliária de Brasília.

Sociedade de Economia Mista: Entidade integrante da Administração Pública Indireta, dotada de personalidade de direito privado, criada após autorização por lei específica, com patrimônio próprio, capital misto (público e privado), organizada obrigatoriamente sob a forma de sociedade anônima, sendo a maioria do seu capital com direito a voto pertencente ao Poder Público ou a entidade da administração indireta, criada para explorar atividade econômica ou para a prestação de serviços públicos.

Características das Sociedades de Economia Mista:

1. A Sociedade de Economia Mista tem personalidade de direito privado: Idêntica à da empresa pública;
2. Forma de Organização e Capital - Somente podem se organizar como SOCIEDADES ANÓNIMAS. Seu capital é misto, mas o controle acionário deverá ser do Poder Público;
3. Administração, Patrimônio e bens: Idêntica à da empresa pública;
4. Licitações: Idêntica à da empresa pública;
5. Pessoal: Idêntica à da empresa pública;
6. Privilégios tributários: Idêntica à da empresa pública;
7. Privilégios processuais: Idêntica à da empresa pública;
8. Responsabilidade civil: Idêntica à da empresa pública;
9. Controle judicial: Idêntica à da empresa pública;
10. Bens: Idêntica à da empresa pública;
11. Vinculação: Idêntica à da empresa pública.


Exemplos de Sociedades de Economia Mista:

BB – Banco do Brasil S/A;
PETROBRÁS – Petróleo Brasileiro S/A;
ELETROBRÁS – Centrais Elétricas Brasileiras;

CEB – Companhia Energética de Brasília.

sexta-feira, 7 de agosto de 2009

Origem do Direito Administrativo

O nascimento do Direito Administrativo como disciplina autônoma ocorreu do século XVIII para o século XIX com a Revolução Francesa. O regime absolutista que antecedeu à Revolução Francesa não admitia a possibilidade de uma ordem jurídica que pudesse regrar a relação do Estado com os particulares.

Embora não se reconheça um Direito Administrativo pré-revolucionário, não podemos negar a existência, desde tempos remotos, de normas de funcionamento das atividades do Estado. Como exemplos, podemos citar os arts. 26 e 27 do Código de Hamurabi que disciplina os deveres dos oficiais, e no séc. V aC a Lei das XII Tábuas, trazia na Tábua XI questões referentes ao direito público.

Todavia não é possível denominar esse conjunto de normas de Direito Administrativo. O reconhecimento formal de uma disciplina autônoma somente é possível quando ao seu redor existir um conjunto de princípios, postulados básicos, que constituirão o seu alicerce e sobre o qual se erguerá. Com efeito, as normas que até então tratavam das atividades do Estado, não se lastreavam em um conjunto de princípios e postulados que lhes garantisse unidade e funcionamento, muito menos em um arcabouço teórico e doutrinário que lhe proporcionasse sustentação.

Desta forma, concluímos que o Direito Administrativo é fruto do Estado de Direito inaugurado com a Revolução Francesa. Nesse sentido, vale lembrar a afirmação de Oswaldo Aranha
[1] para quem o Direito Administrativo é disciplina “própria do Estado Moderno, ou melhor, do chamado Estado de Direito, porque só então se cogitou de normas delimitadoras da organização do Estado-poder e da sua ação, estabelecendo balizas às prerrogativas dos governantes, nas suas relações recíprocas, e, outrossim, nas relações com os governados”.

A sujeição da Administração ao império da Lei, bem como a necessidade da divisão das funções do Estado por órgãos especializados, independentes e autônomos constituem, segundo Hartmut Maurer
[2], os pressupostos para o desenvolvimento do Direito Administrativo, no sentido moderno, na Alemanha: “Os pressupostos para um direito administrativo no sentido moderno nasceram somente quando, no decorrer do século XIX, se produziu a vinculação à lei da administração. Motivo para isso foi a divisão dos poderes, que requereu regulações de competência, assim como o reconhecimento de direitos fundamentais, que pedia regulações legais para intervenção na liberdade e propriedade do cidadão”.

1.2.1 Surgimento do Direito Administrativo na França

O regime absolutista vigente até a Revolução Francesa não contemplava normas que pudessem disciplinar a atividade soberana do Estado, até então, imune ao controle legal, em suas relações com os particulares. Todo o direito conhecido, até então, tratava, quase que essencialmente, do direito civil, penal e comercial. Desse modo, o novo regime dependia de leis específicas, que fundadas em paradigma diverso do direito privado, pudesse disciplinar a atividade do Estado em relação aos particulares.

Um dos fatores fundamentais foi a adoção da teoria de Montesquieu com a separação das funções de Estado em atividades executivas, legislativas e judiciais, com a conseqüente especialização de tais atividades. Ora, a efetiva especialidade das atividades administrativas fez nascer a necessidade de controle do exercício de tais atividades.

O homem francês pós-revolucionário tinha em sua memória, de forma ainda muito viva, as lutas travadas contra a administração absolutista e certa desconfiança do Poder Judiciário, até então denominado de Parlamento, que no ancien regime, freqüentemente, invadia as atribuições administrativas por meio da atividade jurisdicional
[3]. Além disso, a concepção reinante na França, naqueles dias, era que a submissão dos atos do Poder Executivo ao Poder Judiciário resultaria em violação à separação dos poderes. Nesse sentido, resolveram retirar as atividades administrativas do controle do Poder Judiciário ordinário, no passado ligado ao Poder Real, para que fossem julgadas por uma jurisdição especial, com competência própria e exclusiva para julgar os conflitos oriundos da atividade administrativa. Segundo o pensamento dominante na França pós-revolucionária o juiz ordinário teria como tendência aplicar aos litígios administrativos o direito que lhe era comum, ou seja, o direito civil. O juiz administrativo, ao contrário, mais próximo das questões administrativas aplicaria com maior precisão as regras e os princípios do direito público[4]. No entanto, há quem defenda a tese de que a desconfiança existente contra o Poder Judiciário foi a verdadeira causa da criação da jurisdição administrativa.

O ponto de partida foi a Lei de 16 de 24 de agosto de 1790, que em seu art. 13 dispôs
[5]: “as funções judiciárias são distintas e permanecerão sempre separadas das funções administrativas. Não poderão os juízes, sob pena de prevaricação, perturbar de qualquer modo as operações dos corpos administrativas, nem citar diante de si os administradores por motivo das funções que exercem”. Posteriormente, essas regras foram reafirmadas pelo Decreto de 16 Frutidor do Ano III[6], que equivale a 2 de setembro de 1795, reafirmando, assim, a desconfiança do francês revolucionário em relação ao Judiciário.

Em um primeiro momento, por força das Leis n. 6, de 11 de setembro, e 7, de 14 de outubro, ambas do ano de 1790, surgiu o sistema do administrador-juiz, onde a própria Administração, por meio de recursos administrativos hierárquicos, julgava os seus atos
[7]. O sistema do administrador-juiz teve vida relativamente curta. Embora mereça o crédito de ser a primeira forma de controle da Administração Pública no regime que se iniciava, é inegável que não seria possível mantê-lo como a única forma de controle da Administração Pública.

No entanto, a criação do Conselho de Estado, por força do art. 52 da Constituição de 22 Frimário do ano VIII, o que equivale a 15 de dezembro de 1799, instituiu na França a denominada jurisdição administrativa, e, como conseqüência lógica, foram sendo criadas normas administrativas ao mesmo tempo em que se fortalecia a jurisprudência administrativa. Na verdade, a jurisprudência do Conselho de Estado e as leis administrativas que se seguiram constituíram o denominado Direito Administrativo
[8].

Dentre as diversas leis que se seguiram à criação do Conselho de Estado, merece destaque a Lei 28 Pluvioso do ano VIII (Lei 28 de 16 de fevereiro de 1800), que organizou a Administração Pública na França.

A criação do Conselho de Estado em 1799 e a Lei n.° 28 de 16 de fevereiro de 1800 constituem o marco original do Direito Administrativo como disciplina autônoma.

1.3 A evolução do conceito de Direito Administrativo – Escolas ou Critérios de definição do Direito Administrativo

A formação do conceito do Direito Administrativo somente foi possível a partir de uma evolução histórica da definição do seu próprio objeto, que se realizou mediante um enorme esforço dos estudiosos ao longo dos anos. Após a Revolução Francesa, diversos autores se empenharam na árdua tarefa de definir o objeto de atuação do Direito Administrativo e, por conseqüência, definir a ele mesmo. No estudo deste processo, podemos observar a adoção de critérios os mais diversos, que, posteriormente, foram denominados de Escolas de Direito Administrativo. A doutrina especializada enumera os seguintes critérios ou escolas que procuraram definir o Direito Administrativo: Escola Legalista, Exegética, Francesa, Clássica, Empírica ou Caótica; Escola do Poder Executivo; Escola das Relações Jurídicas; Escola do serviço público; Escola das Atividades Jurídicas e Sociais do Estado; Escola Negativista ou Residual; Escola Teleológica e Escola da Administração Pública.

1.3.1 Escola ou Critério Legalista, Exegética, Francesa, Clássica, Empírica ou Caótica

A escola ou critério legalista, também conhecida como escola francesa, empírica, exegética, caótica ou clássica, surgiu na França após a Revolução de 1789. Essa escola entendia o Direito Administrativo como a mera compilação das leis que tratassem da atividade do Poder Executivo. Para os arautos dessa escola, o Direito Administrativo tinha por objeto a interpretação das leis e normas administrativas. Negavam-lhe qualquer caráter científico. Para os partidários da Escola ou Critério Legalista, o estudo do Direito Administrativo em um determinado país, resumia-se à leitura e compreensão dos seus textos legais.

Não tardou para que esse critério fosse abandonado, já que a sua principal bandeira, a negativa do caráter científico do Direito Administrativo e sua redução a uma mera ordenação de textos legais, já àquela época era insustentável. Com efeito, um ramo autônomo da ciência jurídica exige além de um conjunto de leis especificas, um tratamento teórico por meio de seus pensadores, jurisprudência especializada e princípios todos dispostos harmonicamente, no sentido de produzir uma unidade de conhecimento distinta e, ao mesmo tempo, capaz de interagir com os demais ramos jurídicos.

Entretanto, a estreiteza da visão dos partidários da Escola Legalista deve ser vista com condescendência, ante o momento histórico e confuso em que viveram os seus precursores.
Foram partidários da Escola Legalista, dentre outros, Barão de Gerando, Macarel, De Courmenin, Gioannis Gioquinto, Posada de Herrera, Manuel Colmeiro. No Brasil, Pimenta Bueno foi um dos entusiastas deste critério
[9].

1.3.2 Escola ou Critério do Poder Executivo

A segunda tentativa de explicação se deu com a escola ou critério do poder executivo. Um dos arautos do Critério do Poder Executivo foi Lourenzo Meucci
[10], que em fins do século XIX afirmou que o Direito Administrativo deve gravitar em torno da idéia do Poder Executivo, devendo tal matéria ser conceituada como o ramo do direito público que disciplina os institutos sociais e atos do Poder Executivo, para a realização dos fins de utilidade pública. Segundo Cretella Júnior[11], em fins do século XIX, a tentativa de conceituar Direito Administrativo era sempre no sentido de “uma teoria dos atos do Poder Executivo, tão só, exaurindo-se, através deste Poder, toda a atividade administrativa”.

Essa escola teve grande aceitação, tendo adeptos até a metade do século XX, como por exemplo, Cirne Lima
[12], para quem o Direito Administrativo é “o ramo do direito positivo que, específica e privativamente, rege a administração pública como forma de atividade; define as pessoas administrativas, a organização e os agentes do Poder Executivo das politicamente constituídas e lhes regula, enfim, os seus direitos e obrigações, umas com as outras e com os particulares, por ocasião daquela atividade”.

É inegável que ao Poder Executivo cabe, como atividade principal, a função administrativa, resultando de tal fato inúmeras ações de ordem administrativa e uma maior incidência do Direito Administrativo. No entanto, é impossível negar a atividade administrativa dos demais Poderes, ainda que em caráter acessório ou atípico. Nesse sentido, a grande quantidade de críticas a esse critério não tardou a surgir, e de forma bem fundamentada. Themístocles Cavalcanti
[13], escrevendo na década de 1950 e criticando os adeptos da Escola do Poder Executivo, afirmou que é “demasiado a definição de direito administrativo às prerrogativas do Poder Executivo”.
O Critério o Escola do Poder Executivo é insustentável nos dias de hoje, pois é impossível negar a atividade administrativa dos demais órgãos e Poderes do Estado. Como exemplo, note-se que a Câmara dos Deputados e o Senado Federal, por força do disposto nos arts. 51, IV, e 52, XIII, da CF/88, exercem competência constitucional para organizar seus serviços e dispor sobre sua administração interna. De idêntico modo, constatamos que os órgãos do Poder Judiciário exercem diariamente uma infinidade de ações administrativas na sua atividade interna, por expressa permissão constitucional (art. 96, I, CF/88).


1.3.3 Escola ou Critério das Relações Jurídicas

Uma outra tentativa de explicar a natureza jurídica do Direito Administrativo foi a chamada Escola ou Critério das Relações Jurídicas. Por esse critério o Direito Administrativo passou a ser considerado como o conjunto de regras por meio das quais são disciplinadas as relações jurídicas entre a Administração Pública e os particulares. Como adepto dessa corrente, Otto Mayer
[14] adepto dessa Escola, afirmou que cabe ao “Direito Administrativo regular as relações que nascem entre o Estado-administrador e seus súditos”.

A crítica unânime em relação a essa Escola é a sua própria imprecisão, pois outros ramos do direito também se prestam a disciplinar as relações jurídicas entre a Administração e os administrados, como, por exemplo, o direito tributário, processual, constitucional e ambiental.

1.3.4 Escola ou Critério do Serviço Público

O ponto fundamental do pensamento da Escola do Serviço Público foi o julgamento do Tribunal de Conflitos que em 1873 definiu a competência da jurisdição administrativa para conhecer e julgar o caso Blanco. Por essa época, a distinção entre a competência da justiça comum e da justiça administrativa se fazia com fundamento na classificação dos atos de império e atos de gestão. Segundo o pensamento dominante da época, os atos de império eram aqueles que o Estado praticava, e somente ele, no uso de prerrogativas de autoridade, impondo-o unilateralmente aos cidadãos, independentemente de pronunciamento judicial. Estando, dessa forma, sujeitos à jurisdição administrativa. Por outro lado, os atos de gestão eram aqueles praticados no exercício de suas atividades, sem qualquer privilégio, agindo no uso de prerrogativas comuns a qualquer cidadão, na conservação e realização de seus serviços.

Era natural naquele tempo a definição da competência entre a justiça comum e a justiça administrativa, pois a própria concepção de ação estatal estava assentada na idéia de uma dualidade estatal que se expressava pela concepção dos atos de império e atos de gestão. O Estado, ora agia como pessoa pública dotada de prerrogativas e supremacia exercendo puissance publique quando então os seus atos estavam sujeitos ao Direito Administrativo, ora agia como pessoa privada, quando então igualava sua ação ao cidadão comum, agindo sob regras de direito privado
[15].

Com o julgamento do Caso Blanco, em 1873, e de outros que lhe seguiram, surgiu a noção de serviço público como novo critério para definição das competências dos Tribunais Administrativos, abandonando o incerto e falho critério da teoria dos atos de gestão e de império. O Caso Blanco refere-se ao julgado do Tribunal de Conflitos, que em 08 de fevereiro de 1873 definiu a competência da jurisdição administrativa para processar e julgar a ação de indenização em que a menina Agnès Blanco era a autora. Agnès Blanco sofrera um acidente com severos danos físicos causados por uma vagonete da manufatura de tabacos, na cidade Bordeaux, explorada pela municipalidade.

Ao Tribunal de Conflitos, criado em 1872, compete decidir os conflitos de competência entre a jurisdição administrativa e comum. Nesse caso, o Tribunal de Conflitos considerou que o dano decorrente advinha de um serviço público, portanto, a competência caberia à jurisdição administrativa. A partir de então, o tema serviço público, já de importância inquestionável, passou a dominar o cenário do Direito Administrativo na França, tendo sido de enorme influência na jurisprudência francesa.

Considerando que o Tribunal decidiu o conflito jurisdicional a partir do critério do serviço público, Leon Duguit
[16] passou a sustentar a tese de que o serviço público estava no centro do Direito Administrativo e do próprio Estado, aliás, para o renomado autor francês, o Estado não passa de uma corporação de serviços públicos. Com tal pensamento e como uma das tentativas de explicar o Direito Administrativo, foi emprestado ao tema um relevo demasiado, e com isso, inaugurou-se a Escola do Serviço Público, também denominada de Escola de Bordeaux.
Na tentativa de explicar o objeto do Direito Administrativo, Leon Duguit
[17] afirmou que “serviço público é toda atividade cujo cumprimento é assegurado, regulado e controlado pelos governantes por ser indispensável à realização da interdependência social e de tal natureza que não pode ser assumido senão pela intervenção da força governante”. Tal conceito, de ordem eminentemente sociológica, chegou a confundir a própria noção de Estado com a de serviço público quando o autor afirmava que o Estado era uma corporação destinada à prestação de serviços públicos.

Gaston Jèze, não obstante ser um defensor da Escola do Serviço Público, trilhou por outro entendimento. Para ele a organização estatal é conseqüência necessária para o desempenho da atividade denominada serviço público. Na conceituação de Jèze
[18], o serviço público é essencialmente uma atividade necessária a satisfação de necessidades coletivas: “Dizer que, em determinada hipótese existe um serviço público, equivale a afirmar que os agentes públicos, para dar satisfação regular e contínua a certa categoria de necessidades de interesse geral, podem aplicar os procedimentos de direito público, é dizer, um regime jurídico especial, e que as leis e regulamentos podem modificar em qualquer momento a organização e seu funcionamento”. O pensamento de serviço público, como atividade de interesse geral a ser prestada sob um procedimento de direito público, prevaleceu na jurisprudência e doutrina francesas.

Outro passo importante no pensamento de Jèze
[19] foi a discordância de que toda a atividade estatal de satisfação de necessidades coletivas podia ser reduzida ao conceito de serviço público. Expressamente o autor afirma que “Em resumo, o serviço público e um procedimento técnico – e não o único – com que se satisfaz as necessidades de interesse geral”. Mesmo reduzindo o conceito de serviço público proposto por Duguit, Jèze ainda adotava ainda um conceito amplo demais, confundindo serviço público com o próprio Direito Administrativo. Em sua famosa obra Princípios Gerais do Direito Administrativo, Gaston Jèze[20] afirma que “o direito público administrativo é o conjunto de regras jurídicas relativas aos serviços públicos”. Esse conceito sintetiza o pensamento da escola do serviço público, para a qual o Direito Administrativo é o conjunto de regras que disciplina a prestação dos serviços públicos pelo Estado.

De todo modo, a Escola do Serviço Público fez um enorme sucesso e, em um primeiro momento, conquistou diversos adeptos. Na segunda metade do século XX, na Argentina, Rafael Bielsa
[21] conceituou Direito Administrativo sob influência de Duguit como: “Conjunto de normas positivas e de princípios de direito público de aplicação concreta a instituição e funcionamento dos serviços públicos, sob controle judicial e administrativo”. Na Itália, o mesmo pensamento foi adotado por Zanobini[22] que definia serviço público como a atividade do Estado, destinada à satisfação dos interesses da coletividade. No Brasil, Themístocles Cavalcanti[23] conceituou Direito Administrativo como “o conjunto de princípios e normas jurídicas que presidem ao funcionamento das atividades do Estado, à organização e ao funcionamento dos serviços públicos, e às relações de administração com os indivíduos”.

Por fim, a partir dos anos 50 do século XX, a noção de que o serviço público era ponto fundamental do Direito Administrativo, começou a perder o sentido. Os autores se referiam à chamada crise do serviço público, conforme ensinamento de Oswaldo Aranha
[24].
Os fundamentos dessa mudança foram: a) a popularização da gestão privada de serviços públicos; b) as incertezas sobre a definição de serviço público; e c) a hesitação da jurisprudência, segundo Jean Rivero
[25]. Para o autor francês, a noção de serviço público a uma atividade necessária à satisfação do interesse geral que o Estado assume como de sua responsabilidade, afirmando que “serviço público é uma forma de ação administrativa em que uma pessoa pública assume a satisfação de uma necessidade de interesse geral”. Esse posicionamento reducionista do conceito e alcance da noção de serviço público encontrou adeptos em diversos países, tendo Gabino Fraga[26], no México, escrito em 1948 que “o conceito de serviço público sustentado pela doutrina francesa é uma simples construção doutrinária que não corresponde ao que na realidade se conhece com o nome de serviço público. O conceito de serviço público coincide com o conceito vulgar ou popular do mesmo e, em conseqüência, doutrinariamente deve restringir-se à atividade concreta mediante a qual se presta um serviço generalizadamente de caráter econômico ou cultural”.

Como fundamento na necessidade de reduzir o conteúdo da noção de serviço público, Rivero afirma que a Administração não se limita a gerir serviços públicos e que realiza diversas atividades administrativas que não se inserem no conceito atual de serviço público, e ainda, se dedica ao desempenho de atividades econômicas em carater privado. Com efeito, atividades como fomento, polícia administrativa e intervenção na propriedade privada, constituem atualmente temas de grande relevância para o Direito Administrativo, pois se destinam ao bem estar da coletividade, mas é corrente a noção de essas atividades não constituem serviços públicos. Ademais, o Estado muitas vezes tem buscado na realização de atividade privada a satisfação de interesses coletivos, mediante a exploração de atividade econômica (art. 173 CF/88).

A conclusão a que se chega é a da complexidade histórica e jurídica da expressão serviço público. No entanto, é possível perceber uma evolução do conceito de serviço público trazido por Leon Duguit, para quem o serviço público era a própria razão de ser do Estado; posteriormente reduzido ao conjunto de atividades do Estado regradas pelo Direito Administrativo, com o pensamento de Gèze e Vedel; e nos dias atuais, onde o conceito de serviço público passa a ser considerado como uma das atividades materiais da Administração Pública.

A primeira crítica que se faz a essa escola é a abrangência da noção que Lèon Duguit dá ao serviço público, para quem toda atividade do Estado constitui prestação de serviço público, fazendo com que até o Judiciário e o Legislativo sejam abrangidos pelo conceito de serviço público ao lado de serviços públicos propriamente ditos, como a saúde e a educação. Uma segunda crítica cinge-se ao conceito de Jèze, que reduz toda atividade da Administração Pública à prestação de serviço público, negando as demais atividades administrativas diversas do serviço público.

Por fim, cumpre ressaltar que a imprecisão do conceito de serviço público torna difícil a abordagem do tema. Com efeito, sendo o próprio tema serviço público de difícil definição, não é inteligente usá-lo como o cerne do conceito de Direito Administrativo.

1.3.5 Escola ou Critério das Atividades Jurídicas e Sociais do Estado

Por esse critério, alguns autores tentam definir o Direito Administrativo a partir das atividades jurídicas não contenciosas exercidas, obrigatoriamente, pelo Estado, isto é, as atividades materiais, bem como o sistema de organização do Estado para o desempenho dessas atividades. O critério ou escola das atividades jurídicas e sociais do Estado procura definir o Direito Administrativo por um elemento objetivo, o conjunto de atividades materiais, e por um elemento subjetivo, o conjunto dos órgãos.

No Brasil, alguns autores importantes como Mário Masagão
[27], adotaram o critério das atividades jurídicas e sociais do Estado para definir o Direito Administrativo, afirmando que o Direito Administrativo é o “conjunto dos princípios que regulam a atividade jurídica não contenciosa do Estado e a constituição dos órgãos e meios de sua ação em geral”. Em sentido semelhante Cretella Júnior afirma ser o Direito Administrativo o “ramo do direito público interno, pertinente às atividades das pessoas jurídicas públicas, quando perseguem interesses públicos ou o ramo do direito público interno que regula a as atividades das pessoas jurídicas públicas e a instituição de meios e órgãos relativos à ação dessas pessoas”.

A crítica que se faz ao critério das atividades jurídicas e sociais do Estado é a ausência de precisão na definição do objeto do Direito Administrativo, pois nem todas as atividades das pessoas públicas são regidas pelo direito administrativo, como por exemplo, as atividades industriais e comerciais das empresas estatais.

1.3.6 Escola ou Critério Negativista ou Residual

Para essa corrente, as atividades do Estado podem ser utilizadas para definir o objeto do Direito Administrativo. Assim, excluída a atividade judiciária e a legislativa, o resíduo é o objeto do Direito Administrativo, ou seja, tudo aquilo que não é legislação ou jurisdição, por certo, será Administração Pública. No Brasil, Tito Prates da Fonseca
[28] adotou tal posicionamento para definir Direito Administrativo como “a disciplina jurídica reguladora da atividade do Estado, exceto no que se refere aos atos legislativos e jurisdicionais, à instituição de órgãos essenciais à estrutura do regime, e à forma necessária da atividade destes órgãos”.

A crítica a esse critério é semelhante àquela realizada em face do critério do Poder Executivo, pois, ao definir o Direito Administrativo a partir de um critério negativista ou residual, esqueceram os seus teóricos das atividades administrativas exercidas pelo Poder Judiciário e Legislativo.

1.3.7 Escola ou Critério Teleológico

Os adeptos do critério teleológico procuram definir o Direito Administrativo a partir da idéia dos fins do Estado, de modo que se possa conceituá-lo como o ramo do direito público que regula a ação do Estado na realização dos objetivos de utilidade pública.

Tal critério fora previsto por Vittorio Emanuele Orlando em seu Tratado Completo do Direito Administrativo Italiano, tendo alcançado grande aceitação à época. No Brasil Oswaldo Aranha
[29] foi o mais famoso adepto da Escola ou Critério Teleológico afirmando que o Direito Administrativo é “tão somente a forma de ação do Estado-poder, quer dizer, a ação de legislar e executar, e a sua organização para efetivar essa forma, quer dizer, os meios de sua ação”.

No entanto, a Escola ou Critério Teleológico, segundo Cretella
[30], peca pela imprecisão da expressão “fins do Estado” e, principalmente, pelo fato de que o Estado é meio e não fim em si mesmo.

1.3.8 Escola ou Critério da Administração Pública

Atualmente a escola ou critério da administração pública é aquela que parece mais aceitável para explicar o conceito e conteúdo do Direito Administrativo. Por certo, a Escola ou Critério da Administração Pública procura definir o Direito Administrativo a partir de seu aspecto formal, subjetivo ou orgânico, como o conjunto de órgãos, entidades e agentes públicos, e de seu aspecto material, objetivo ou funcional, como o conjunto de atividades do Estado que de forma direta, concreta e imediata realiza os interesses públicos.

A adoção da Escola da Administração Pública permite estabelecer um conceito e objeto para o Direito Administrativo. Ora, sendo a Administração Pública o conjunto de órgãos, entidades e agentes públicos (aspecto formal), bem como o conjunto de atividades a seu cargo (aspecto material), podemos pensar no Direito Administrativo como o ramo do direito que trata da organização dos órgãos, entidades e agentes públicos e da realização de suas atividades, como meio de realizar de forma direta, concreta e imediata os interesses públicos.

Com efeito, por essa Escola procuramos definir o Direito Administrativo como o ramo do direito que rege a atividade administrativa, seja tal atividade realizada pelo Poder Executivo, Legislativo ou Judiciário. Considerando que a atividade administrativa está presente em todos eles, embora com maior intensidade no Executivo – atividade típica – entende-se que todos os Poderes exercem atividade administrativa. Portanto a todos é aplicado o Direito Administrativo.


[1] MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princípios gerais de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1968, v. I, p. 61.
[2] MAURER, Hartmuter. Direito administrativo geral. 1ª ed. brasileira. São Paulo: Manole, 2006, p. 17.
[3] WALINE, Marcel. Traité élémentaire de droit administratif. 6ª ed. Paris: Recueil, 1952, p. 45.
[4] RIVERO, Jean. Droit administratif. 3ª ed. Paris: Dalloz, 1965, p. 18.
[5] Tradução livre de: “Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corpos administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions”.
[6] O calendário republicano, instaurado pela Revolução Francesa em 24/11/1793, teve início no dia 22/09/192 (data da nova Constituição). O ano era dividido em 12 meses de 30 dias cada. Eram eles: Vendemiário (mês da vindima) de 22 de setembro a 21 de outubro; Brumário (mês das brumas) de 22 de outubro a 20 de novembro; Frimário (mês do gelo) 21 de novembro a 20 de dezembro; Nivoso (mês das neves) 21 de dezembro a 19 de janeiro; Pluvioso (mês das chuvas) de 20 de janeiro a 18 de fevereiro; ventoso (mês dos ventos) de 19 de fevereiro a 20 de março; Germinal (mês da semeadura) 21 de março a 19 de abril; Floreal (mês da floração) de 20 de abril a 19 de maio; Prairial (mês das pradarias) de 20 de maio a 18 de junho; Messidor (mês das colheitas) de 19 de junho a 18 de julho; Termidor (mês do calor) de 19 de julho a 17 de agosto; e Frutidor (mês dos frutos) de 18 de agosto a 16 de setembro. Segundo Celso Antonio in Curso de Direito Administrativo (MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 22ª ed., São Paulo: Malheiros, 2007, p. 39, nota 14), o calendário republicano perdurou por pouco mais de 12 anos. O calendário gregoriano foi restabelecido por Napoleão em 31/12/1805, com vigência a partir de 01/01/1806, pois a revolução já havia sucumbido com o golpe de 18 brumário do ano VIII (09/11/1799), com a ascensão de Napoleão ao trono.
[7] VEDEL, Georges. Droit administratif. Paris: Presses Universitaires de France, 1958, p. 40.
[8] Cf MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 30ª ed. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 51.
[9] CRETELLA JÚNIOR, José. Tratado de direito administrativo. 2ª ed. Rio de Janeiro: Forense, v.I, 2002, p. 7.
[10] MEUCCI, Lorenzo. Instuzione di diritto amministrativo. 4ª ed. Turim: Fratelli Bocca, 1898, p. 3.
[11] CRETELLA JÚNIOR, José. Tratado de direito administrativo. 2ª ed. Rio de Janeiro: Forense, v.I, 2002, p. 8.
[12] LIMA, Ruy Cirne. Princípios de direito administrativo. 3ª ed. Porto Alegra: Sulina, 1954, p. 19 e 26.
[13] CAVALCANTI, Themístocles Brandão. Curso de direito administrativo. 6ª ed. São Paulo: Freitas Bastos, 1961, p. 20.
[14] MAYER, Otto. Derecho administrativo alemán. Buenos Aires: De Palma, 1949, v. I, p. 19.
[15] LABADÈRE, André de. Traité élémentaire de droit administratif. Paris: LGDJ, 1953, p. 39.
[16] DUGUIT, Leon. Les transformations du droit public. Paris: Armand Colin, 1913, p.52.
[17] DUGUIT, Leon. Manuel de droit constitutionel. Paris: Fontemoing et Cie. Editeurs, 1911, p. 122.
[18] JÈZE, Gaston. Princípios generales del derecho administrativo. Buenos Aires: Depalma, 1948, v. II, p. 4.
[19] JÈZE, Gaston. Princípios generales del derecho administrativo. Buenos Aires: Depalma, 1948, v. II, p. 18.
[20] JÈZE, Gaston. Princípios generales del derecho administrativo. Buenos Aires: Depalma, 1948, v. II, p. 1.
[21] BIELSA, Rafael. Derecho administrativo. 4ª ed. Buenos Aires: El Ateneo, 1947, v. I, p. 5.
[22] ZANOBINI, Guido. Corso de dirito amministrativo. 5ª ed. Milão: Dott. A. Giuffrè, 1947, v. I, p. 14.
[23] CVALCANTI, Themístocles Brandão. Curso de direito administrativo. 6ª ed. São Paulo: Freitas Bastos, 1961, p. 23.
[24] MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princípios gerais de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1968, v. I, p. 146.
[25] RIVERO, Jean.º Droit Administratif. 3ª ed. Paris: Daloz, 1965, p. 381. Tradução livre de “Le service publique est une forme de l’action administrative dans laquelle une personne publique assume la satisfaction d’um besoin d’intérêt général”.
[26] FRAGA, Gabino. Derecho administrativo. 4ª ed. Cidade do México: Porrua, 1948, p. 19.
[27] MASAGÃO, Mário. Curso de direito administrativo. 1ª ed. 2ª tiragem. São Paulo: Max Limonad, 1959, v. I, p. 25-33.
[28] FONSECA. Tito Prates. Lições de direito administrativo. São Paulo: Freitas Bastos, 1943, p. 29.
[29] MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princípios gerais de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, v. I, p. 173.
[30] CRETELLA JÚNIOR, José. Tratado de direito administrativo. 2ª ed. Rio de Janeiro: Forense, v. I, 2002, p. 12.